Der Plan der Bundesregierung, Streaming-Anbieter wie Netflix, Amazon Prime Video und Disney+ zu mehr Reinvestitionen in den deutschen Filmmarkt zu verpflichten, stößt auf erhebliche verfassungsrechtliche Hürden. Ein Rechtsgutachten stellt dem von Kulturstaatsminister Wolfram Weimer (parteilos) vorangetriebenen Entwurf ein denkbar schlechtes Zeugnis aus.

Der Rechtswissenschaftler Udo Di Fabio kommt in seiner medienrechtlichen Analyse laut der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) zum Schluss, dass das vorgesehene Mediendienste-Investitionsverpflichtungsgesetz in der Regierungsfassung gegen das Grundgesetz und geltendes Europarecht verstößt. Das Gutachten, das Amazon Prime Video in Auftrag gegeben hat, wirft grundlegende Fragen über die Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich der Medienpolitik auf.

Der Kern des Anstoßes liegt in den weitreichenden Eingriffen, die der Entwurf skizziert. Weimer will Video-on-Demand-Riesen dazu zwingen, künftig acht Prozent ihres in Deutschland erwirtschafteten Umsatzes direkt in lokale, deutschsprachige Produktionen zu stecken. Doch das Vorhaben geht weit über eine finanzielle Abgabe oder Investitionspflicht hinaus. Es verknüpft diese Vorgabe mit hochgradig regulierenden Instrumenten, die nach Ansicht Di Fabios die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik verletzen. Vor allem zwei Vorgaben stehen dabei im Zentrum seiner Kritik: der sogenannte Rechterückfall und die strengen Quoten für deutschsprachige Produktionen.

Eingriff in Streaming-Bibliotheken

Paragraf 8 des Entwurfs sieht vor, dass die Rechte an einem audiovisuellen Werk entsprechend der Höhe des Eigenanteils des lokalen Herstellers nur zeitlich begrenzt an die Streaming-Plattform übertragen werden. Nach Ablauf einer Frist von meist drei bis sieben Jahren fallen diese Rechte automatisch an die heimischen Filmproduzenten zurück. Di Fabio spricht hier laut der FAZ von einer gesetzlichen Entziehung von Eigentums- und Urheberrechten.

Für die Streaming-Dienste würde das der Analyse zufolge in den Kern ihres Geschäftsmodells eingreifen. Plattformen leben im digitalen Zeitalter maßgeblich davon, eine breit gefächerte, exklusive und dauerhaft verfügbare Medienbibliothek vorzuhalten. Wenn ihnen diese Inhalte nach wenigen Jahren entzogen würden, käme dies einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Vertragsfreiheit gleich.

Ferner sieht der Jurist die Kompetenzen des Bundes klar überschritten. Medienvielfalt und kulturpolitische Ziele seien hierzulande historisch und verfassungsrechtlich verankerte Kernkompetenzen der Länder. Wenn der Bund versuche, über das Instrument einer Investitionslenkung die Struktur der europäischen und deutschen Filmwirtschaft zu formen und Marktergebnisse politisch zu steuern, begebe er sich auf dünnes Eis. Für Di Fabio weist dieser erzwungene Rechteentzug zudem keinen sachlich zwingenden Zusammenhang mit der eigentlichen Investitionsverpflichtung auf. Der Bund müsse sich bei derartigen Maßnahmen in der Sache strikt zurückhalten, um die Kulturhoheit der Länder nicht zu untergraben.

Kollision mit Europarecht

Neben den verfassungsrechtlichen Bedenken auf nationaler Ebene kollidiert der Gesetzentwurf laut der Expertise auch mit dem EU-Recht. Der beabsichtigte automatische Rechterückfall lasse sich nicht durch die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste verteidigen und sei damit rechtswidrig, meint Di Fabio. Er schränke die vertraglich garantierten Grundfreiheiten internationaler Mediendienstanbieter in unzulässiger Weise ein. Auch die im Entwurf hoch angesetzten nationalen Subquoten für Werke in deutscher Originalsprache verstießen potenziell gegen EU-Prinzipien. Zwar seien nationale Quoten unter engen Voraussetzungen rechtlich denkbar. Sie erforderten aber eine kritische Verhältnismäßigkeitsprüfung hinsichtlich Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit.

Der Gutachter bezweifelt auch, ob das Gesetz überhaupt das gewünschte Ziel erreichen würde. Es sei unklar, ob der erzwungene Rechterückfall zulasten der Streaming-Anbieter tatsächlich dazu beitrage, die deutsche Filmwirtschaft nachhaltig zu stärken. Er könnte auch internationale Investoren abschrecken und den Produktionsstandort Deutschland isolieren.

Als verfassungskonforme Alternative schlägt Di Fabio einen flexibleren „Carry-over“-Mechanismus vor. Ein solches Modell würde es den Plattformen erlauben, eine Übererfüllung der Investitionsquote aus einem Jahr auf die Folgejahre anzurechnen. Das würde der volatilen und schwer kalkulierbaren Realität des Filmmarktes gerecht werden, in der Erfolge von Serien und Filmen kaum exakt im Voraus planbar sind. Für den Gesetzgeber zeigt das Gutachten so einen Ausweg: Durch den Verzicht auf den ordnungspolitisch motivierten Rechterückfall und durch den Einbau flexiblerer Marktmechanismen ließe sich das Vorhaben verfassungsrechtlich absichern und vor einem potenziellen Scheitern vor den Gerichten bewahren.

(nie)