一块通过司法拍卖合法取得的地块，企业在申请《建设工程规划许可证》时，被同一家行政机关以不同理由两次拒绝。目前，该项目已停滞逾三年，企业称已蒙受巨额损失。

近日，江苏东置润置业有限公司（以下简称“东置润公司”）向连云港市赣榆区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求连云港市自然资源和规划局（以下简称“自规局”）赔偿因其涉嫌违法不予行政许可造成的各项经济损失逾2000万。

澎湃新闻记者获取的两份行政复议决定书显示，连云港市自规局在与该公司的行政纠纷中，已连续两次被连云港市政府认定为违法或认定事实不清、证据不足。

5月12日，连云港市自规局海州分局局长江洪涛接受澎湃新闻采访表示，该涉事地块属于历史遗留问题，核心争议点主要是关于24亩土地款的补缴，目前分局也在跟东置润公司积极沟通，暂未协商一致。

5月18日，澎湃新闻多次致电连云港市自规局主要负责人，未获接听，记者又发送短信提出采访请求，也未获回应。

涉事地块

连云港市自规局以“容积率超标”为由不予核发建设许可证

事件的起点要追溯到2021年。

东置润公司相关负责人冯先生向澎湃新闻介绍，2021年11月5日，东置润公司通过淘宝网司法拍卖平台，竞得原九龙云天公司的连云港市海州区“九龙城市乐园二期工程”2号、3号地块的约60亩国有建设用地使用权，并支付了全部土地竞拍款及相关税费。2022年4月，东置润公司依法取得不动产权证书。

冯先生表示，为推进项目，东置润公司于2022年10月28日向连云港市自规局提交了2号地块63#-66#楼的《建设工程规划许可证》申请材料。

2022年11月1日，连云港市自规局向东置润公司核发了3号地块（配建小学）建设工程规划许可证。同时，对于2号地块建设工程规划许可证，连云港市自规局称该地块超出容积率上限，要求东置润公司补办九龙城市乐园南侧1.6公顷土地手续，并在3号地块小学建成后才予以核发。

同年12月16日，连云港自规局向东置润公司作出《〈关于再次要求办理九龙城市乐园二期工程2号地块规划审批手续的请示〉的回复意见》，将解决该问题的两种方案再次明确：方案一是按原市规划局意见，完善24亩土地手续，待24亩土地手续完善且小学建设完成后，再行核发4栋高层住宅楼的建设工程规划许可证；方案二是若不完善24亩土地手续，根据项目容积率测算，自规局将在小学建设完成后核发1栋住宅楼的建设工程规划许可证。

2022年12月19日，东置润公司向连云港市政府提起行政复议。此前，连云港市自规局并未在法定期限内作出决定，且提出要求，称根据项目容积率测算，需待公司完善项目南侧约24亩土地的手续并建成配建小学后，才予核发许可证。

连云港市政府于2023年3月13日作出〔2022〕连行复第236号决定认为，东置润公司申请核发2号、3号地块《建设工程规划许可证》，连云港自规局只向申请人核发了3号地块《建设工程规划许可证》。对于2号地块，自规局出具的“两种方案”回复意见，不符合《行政许可法》第三十八条规定的作出行政许可的要求，且该回复也超过了《行政许可法》规定的法定期限。依据《行政许可法》及《江苏省城乡规划条例》相关规定，连云港自规局未在法定期限内履行作出相应行政许可决定的职责，构成违法，责令其在法定期限内依法向申请人作出行政许可决定。

自规局的第二次《不予行政许可决定书》再次被撤销

但首次复议决定并未解决问题。

澎湃新闻注意到，连云港自规局遵照首份行政复议决定重新审查后，于2023年4月再次作出《不予行政许可决定书》，此次的理由从最初的“需先完善土地手续”，变更为“建筑密度超标”。

冯先生向澎湃新闻表示，这一决定迫使东置润公司第二次走入行政复议程序。

经过近三年的审理与调解，2026年2月11日，连云港市政府作出《[2023]连行复第67号》行政复议决定书，再次撤销了连云港自规局的不予许可决定。

行政复议决定书

决定书指出，涉案地块在2006年出让时，国土部门与开发商签订的出让合同约定的土地面积，与规划部门批准的规划用地面积不一致，直接导致了后续诸多问题。本案中，原市规划局经市政府批复同意，涉案地块在出让前的土地规划出让条件为，规划设计南入口拆迁安置小区总用地23.29公顷，其中建设基地19.63公顷，代征地面积3.36公顷，总建筑面积426710平方米，容积率2.17，建筑密度21.4%，绿地率31%。连云港自规局应当依据该规划设计条件将涉案土地进行挂牌出让，但原市国土局与九龙云天公司签订的国有建设用地使用权出让合同约定出让土地面积为184972平方米（约合18.52公顷），未将已批准的规划条件全部作为国有土地使用权出让合同的组成部分，不符合相关城市规划的要求，存在不依法履行法定职责的行为，直接导致了后续涉案规划建设项目的调整和剩余四栋（即涉案2号地块的63-66#楼）建设工程规划许可证无法办理等诸多问题产生。

连云港市政府认为，九龙云天公司通过合法竞买的方式依法取得了涉案国有土地使用权，在签订国有土地使用权出让合同后，按照已批准方案总平面图向原市规划局申请核发建设工程规划许可证，原市规划局在出让用地与规划用地不一致的情况下并未提出异议，审核通过了14份建设工程规划许可证。基于信赖利益保护原则，上述建设工程规划许可证的效力受法律保护。对于申领涉案2号地块剩余四栋（即63-66#楼）建设工程规划许可证，原市规划局和市自规局多次以完善土地手续和小学建设完毕后再核发建设工程规划许可证，该主张无法律依据，本机关在〔2022〕连行复第236号 《行政复议决定书》中已对此作出认定。

决定书载明，连云港自规局对东置润公司提交的相关材料审查，在出让用地与规划用地不一致的情况下，对东置润公司的建设工程设计方案中建筑密度进行计算为24.2%，也未明确计算所依据的事实及计算方式，属于认定事实不清，证据不足。连云港自规局应当本着尊重历史、照顾现实，在查明案件事实的基础上，依法依规妥善处理好历史遗留问题，实质性化解行政争议，充分保护好申请人的正当合法权益，避免土地资源闲置，造成国家利益和公共利益受损。

决定书撤销了连云港自规局作出的《不予行政许可决定书》，并责令其在法定期限内对涉案申请行政许可事项重新作出处理。

澎湃新闻注意到，至此，连云港自规局围绕同一地块、同一申请，作出的两次不予许可决定，均被其上级在复议中否定。

项目停滞4年，企业申请行政赔偿未果

冯先生称，在连云港市政府行政复议决定书[2023]连行复第67号作出以后，连云港自规局并未有所行动，一纸迟发或未发的许可证，带给企业的是长达4年多的真实经济损失，包括巨额资金的占用成本、项目停滞期间的管理费用以及对下游合作方的违约损失等。

冯先生称，早在2022年11月，公司便将工程发包给建筑总承包单位，由于办证遇卡导致迟迟无法开工，以上三项损失累计逾2000万元。今年3月，东置润公司向连云港自规局申请行政赔偿，但未获回应。

澎湃新闻还注意到，本案审理期间，连云港市政府行政复议机构多次组织东置润公司及连云港自规局协调化解，前期双方对按照原土地挂牌成交价加银行同期贷款利息及免息期限的调解方案初步达成一致意见。同时积极推动市政府相关部门就本案涉案地块涉及的历史遗留问题进行协调处理，但最终因申请人称涉案项目配建的教育实施用途变更侵害其信赖利益，导致商业价值降低，无法实现规划初衷等因素，双方未达成调解。

5月11日至12日，澎湃新闻多次致电连云港自规局主要负责人，未获接听，记者又发送短信提出采访请求，截至发稿，未获回应。

12日，连云港市自规局海州分局局长江洪涛接受澎湃新闻采访表示，该涉事地块属于历史遗留问题，核心争议点主要是关于24亩土地款的补缴，目前分局也在跟东置润公司积极沟通，暂未协商一致。

目前，东置润公司已向连云港市赣榆区人民法院提起行政赔偿诉讼。