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在明清史研究的學術脈絡中，“國家—社會”關係始終是核心命題之一，學者們或聚焦皇權專制的延伸，諸如蕭公權、瞿同祖和魏光奇等學者都注重研究地方政府如何通過縣以下的胥吏和組織推行政策；或探討地方自治的空間，如費孝通、張仲禮等學者關注紳士階層的作為地方自治的領袖所承擔的權力和義務，或者引用哈貝馬斯的“公共領域”理論在古代中國尋找自發的公共空間。兩種研究往往忽略了二者之間一種溫和而持久的互動載體——地方公議，而這種互動載體是國家和社會關係不斷調整的渠道。

毛亦可的專著《地方公議：16-18世紀中國紳士耆老的政治參與》一書，跳出“皇權專制”與“地方自治”的二元對立框架，以狹義上的地方公議（集體文書或集會形式的官民合議）為研究核心，通過梳理大量明清檔案、方誌、文集史料，清晰勾勒出16至18世紀中國紳士耆老政治參與的完整圖景，填補了明清社會史研究中關於“中間權力”的研究空白，為理解傳統中國國家與社會的關係提供了全新的視角。

廣義上，地方公議包括公眾議論、公共輿論及官民之間各類公開性、公共性的意見溝通形式，如集體文書、集會會議、張榜求言等。但是本書研究的狹義上的地方公議特指以集體文或集會會議形式展開，例如公呈、公揭或者開會，它是一種有序、有一定規則的政治參與路徑。地方公議的參與者主要是紳士、耆老、生員、里長等介於國家和社會中間、兼具“國家統治中介”與“社會訴求代表”雙重屬性的“中間群體”。

地方公議傳統源遠流長。從西漢“三老”制度始，歷代官員均有向地方耆老諮詢民情、徵求意見的傳統，宋元時期逐漸出現召集耆老集會問政的慣例。而對於地方公議的主要參與者、為數龐大的下級生員來說，東漢至魏晉的士林清議、宋元學校公論，為明清生員參與地方公議奠定基礎，這些讀書人評議政治的核心是通過議論品評人物、影響政務。最後，南宋以後，士大夫群體以合作形式參與地方公共事為鄉紳參與地方公議提供了實踐基礎。但是，在地方公議巔峰的明末清初以前，耆老、生員和士大夫之間並無太多的交集，和國家的互動過程中處於各自為戰的處境。明代中後期以後，抗倭運動、賦役改革等事件推動鄉紳、生員、耆老突破階層界限，共同參與公議，根源上是16世紀以來商品經濟飛速發展、地方社會流動化形成的社會階層重組，明朝中後期的江南社會是各自分散的個人活躍地相互交涉競爭而形塑的流動社會，在這樣的社會中各類紳士耆老乃至工商業者採用各式各樣的連結來形成堅強的相互扶助關係，地方公議才會出現。

地方公議的具體形式包括連名呈/合邑公呈、公呈、公揭和公書等集體文書和包含耆老紳士官員參與的正式的會議等。清代行政中，一項議案提出一般要通過啟動、各級政府審議（上級提出議案要向下審議，下級提案向上審議）、審議不過需要讓州縣查議並對議案進行改正，直到通過為止。在地方行政程序中，地方公議在地方政府啟動一項議案或者本級/上級政府查議該政策的時候會發揮一定的作用，地方公議在查議中重要性更高甚至可以說必不可少，其支持可以為議案提供合法性、提高議案通過審議的可能性。但是，地方公議不同於現代民主制中全民投票決議政策，官員可以想方設法隱藏反對的聲音，事實上繞開地方公議執行政策，因而毛亦可指出，紳士耆老在地方公議中獲得的議事權終究是不完整的。

地方公議最常見的形態是公呈等向上提交集體文書，通過標準化文書載體實現官民溝通，核心是 “以公意背書”，增強訴求的公信力與執行力。公呈對官員具有很強的影響力，這是因為，明代後期出現的合邑連名呈（後來演化為合邑公呈）已經具有代表一縣人民集體意志（雖然事實上並不能）的含義，這讓官員不得不心生忌憚，無法將這種民間集體意志視為少數人的聲音加以處理，必須嚴肅處理之。但是，我們也必須強調，這種公呈並不能真正代表真正的地方民眾意志，因為上書者終究是地方的少數精英，而這些精英的地位主要是基於考試（生員鄉紳）、財產（地主）、任命（里老），並沒有一套經過公開的程序讓民眾選出具有代表性的精英，因此其很難能代表某一個縣上萬人甚至數十萬人的意志。

作為正式的政治參與的地方公議是如何運行的？毛亦可運用《祁彪佳日記》詳解地方公議的程序。地方公議的會議一般包括召集、議事和決議三個核心環節。召集環節具有因事召集和議無定所的特點，公議的啟動源於具體事務需求，官員和鄉紳都有權發起公議。公議沒有固定的時間和地點，也沒有固定的參與者，依據具體議題而定。鄉紳在邀請通常使用“知單”或私下會晤相約。若需邀請官員，常借面晤之機當面相邀，或在公議當日投遞名刺邀請；官員通常使用“揭”或“帖”，並可能派遣陰陽生、禮生等職役傳遞。不穩定的開會時間雖然本質是“因事召集”的結果，但是也意味著“設置議程”的可能，即召集者通過操縱公議時間、選擇有利於自己的時機去召開公議，讓公議上不存在太多預期之外的爭論以實現自己的目的。同理，控制參與者的組成乃至公議議題也是基於利益鬥爭而“設置議程”的一部分，這是本書沒有考慮的問題。

在議事環節，鄉紳通常比官員早到，在等候期間會進行私下商議，這種非正式的討論往往能讓鄉紳在官員到達前形成大體一致的集體意見，以便在正式公議中更有效地與官員溝通，甚至能凝聚起來讓官員找不到分化紳士團體的突破口，容易被動地接受鄉紳的意見而非主動裁決。正式的議事過程採取以主議官員（通常是現場級別最高的官員）為中心的“向心式”議事方式。在互動過程中，眾鄉紳分別向主議官員彙報情況或提出建議，官員進行詢問、獎勸或折衷。鄉紳之間不直接互動（不相互提問或駁難），所有交流均通過官員進行。公議中，常由一名有聲望的鄉作為代表，呈報集體意見、維持秩序或代部分人發言。

在決議環節，決議分為口頭定議和書面訂議兩個步驟，並遵循全體一致原則。定議環節由主議官員在聽取意見後，口頭宣佈大致的辦事方針或決策。定議和現代民主不同，不進行投票表決，但必須獲得在場眾人的普遍認同才能成立。議事之後，由負責具體事務的鄉紳留下，將定議細化為具體的執行方案，也就是訂議。訂議的時候，所有參與的鄉紳耆老都要簽訂“公議單”，定議和都遵循“全體一致”的原則，只要有人不同意，那麼公議形成的公議單就失去效力。這種“全體一致”的原則追求的是“全體共識”，拒絕明面上的反對派，因而不同於一般民主國家存在的“忠誠的反對派”，即反對當權政黨但是承認選舉政體，勝利者也不會因為存在反對者就無法當選。在地方公議問題中，存在反對聲音的情況下，起草者會嘗試調和分歧，通過調整定議內容得到折中方案達成共識。但是，地方公議很可能存在“沉默螺旋”現象，即在多數人支持某一個定議的情況下，哪怕反對者也不敢輕易表達自己的反對意見，不然容易被孤立——反對者並不能保證自己反對導致公議流產後，其他紳士是否會報復自己，這是極端追求“總體一致”的侷限性。況且，根據地方公議沒有固定的時間和參與者可知，動議者完全可以通過將反對者或者會導致與其以外的結果的紳士排除在會議之外以保證全體一致。

地方公議在處理地方事務中發揮非常重要的作用，許多官紳共同參與的地方事務都需要地方公議作為溝通環節。一個地方官來到紳士密度較高的地區，無論是瞭解民風民俗還是執行國家命令，都需要得到這些熟悉本地的紳士的支持，因此地方官上任的時候需要接見里老、生員，詢地方利弊。除了剛上任時候，年節時和與每年朔望，地方官需要參加直老和里老的集會，後者向前者彙報治安、陳說利弊，其中直老是本地人保舉產生的，本質是推舉產生，具有一定的選舉色彩。上級監察官蒞臨縣裡面的時候也需要詢訪軍民休慼、官吏廉否。

行政區劃的變動亦需要經過地方公議賦予合法性。新設州縣需經地方公議，取得士民公呈為憑，在多數情況下，官府首先提出新設州縣，再通過地方公議尋求支持，很少有本地士民主動發起請願和公議。但是無論如何，地方公議的存在至少為行政區劃變動的合法性提供了民間來源，使之帶有一定的“民意”色彩，無論紳士民眾真實心理如何，他們都很難否定這個結果，只能接受並且執行，進而平衡政府控管與民間負擔。

在人物評價與獎懲方面，地方公議是程序的重要一環。對本地名人鄉賢進行祠祀、旌表和入志等表彰之前，需里老、生員雙份公呈，一定程度上作為鄉賢賢能的佐證；判別生員優劣的時候，提學官結合其他生員的公議考核；當官員調任升遷的時候，士民公呈挽留也是地方公議的一種實踐，在明末清初甚至對官府有挾制的效果。

甚至在明清鼎革的特殊時期，當縣的權力因為兩方爭奪出現真空的時候，由鄉紳、生員、里老公議決定州縣政治歸屬，甚至自發地決斷和實施相應政策。雖然這僅僅是前線爭奪戰形成權力真空的偶發事件，而且地方公議也無可避免地暴露出公議無法彌補真正的分歧等問題，但是也證明當中央權力消失的時候，地方公議依然能夠代替官員進行自治——雖然因為惡劣的形勢很快崩潰，之後又迎來清朝的慘烈報復。

和西方議會掌握預算權類似，地方公議也會討論本地的役賦和公共事務的收支問題。役賦問題是官府治理基層的重點之一——按時收稅是州縣官的主要義務；對於紳士耆老來說，如何儘可能見面本地稅負關係著上萬人的利益，因此需要和官府進行討價還價。在相關爭論中，賦稅總額變動：災荒減免、州縣間賦稅分派、朝廷加派與減稅等議題是地方公議中主要涉及的內容。其中，賦稅的分派涉及多個縣，地方政府在處理此類問題較為關注地方公議，相關地方紳士耆老都積極投身其中和其他縣爭論，官府則吸取各地公議進行分配。加稅減稅則是更赤裸裸地表現出公議的無助，雖然官府會召集地方公議聽取民意，但是決定權最終在朝廷手中，朝廷若想憑藉著自己的權威加稅，地方也無可奈何。除此之外，徭役的編審和優免都有地方公議的參與。最後，地方公共事業作為紳士無可推脫的責任，更需要地方公議進行商量。紳士商議決定經費分攤，涵蓋城牆、水利、備荒等，經費來源分自願募捐和按畝攤派兩類，後者實際上說明地方公議具有額外開徵賦稅的權力，這一點已經和西方議會具有相似性。更關鍵是，在明清僵化的原額主義財政下，大量的必要行政經費需要以正額（法定）財政以外獲得，如各類雜項賦稅，而這些正額外財政徵收沒有法定的徵收標準，具體到基層主要依據地方公議進行討論以確定負擔分配。因此毛亦可總結，地方公議不僅是紳士耆老自行捐款舉辦公共事業的組織，更是向地方官賦權、允許他們向民眾額外加派的權力機構。後來南京國民政府實踐地方自治以及後來的新縣制，都可能有類似的設想，可惜因為戰爭流於空想。

然而，地方公議在當時並非一個被廣泛接受、毫無爭議的程序。在明末的17世紀，地方公議達到其鼎盛期，公議範圍廣、頻次高，公呈被官府高度重視，是地方決策重要依據。與此同時，地方公議也暴露出一系列的問題，在明朝滅亡後為文人所批評：挾制官府是地方公議最飽受詬病之處。生員、里老借公議聚眾抗官、罷考罷市，影響官員的生存，而上述地方公議保留官員或者參劾地方官，利用地方公議影響朝廷選派官員進而“挾制官府”，一直被朝廷所警惕。假公濟私也是批評地方公議正當性的地方，雖然官府並無此類條款，但是反對地方公議的人多會指責參與地方公議的紳士耆老將私人利益充當公共利益提出，因而“假公濟私”，在具體實踐中，公呈偽造署名、藉著公議斂財謀利等行為一般被視為假公濟私的具體表現。

因此，進入18世紀清王朝統治時期，吸收了明遺民等文人對明朝覆滅的反思，清廷採取手段整頓地方公議。傾聽制定《大清律例》，禁止民人結黨保留官員和聚眾抗官，完全消解了地方公議“挾制官府”的合法性，加強官府的權威。清廷還嚴厲整飭士風，禁止生員公議、裁撤觀風整俗使，尤其是雍正時期不僅嚴禁生員公議，還要求鄉居紳士不再關心鄉黨之事或地方公事，結果引起胥吏群體勢力的增強和民間更大規模的抗議，最終導致乾隆時期的公議返潮。儘管如此，清朝地方公議依然不可避免地走上下坡路，清朝推行重要事務經常繞開公議，不在乎公呈民意強制推行政策，說明清廷更不尊重地方公議。

從更廣闊的視野來看，上述清廷對地方公議的打擊事實上是清廷塑造自己統治合法性的一部分。作為異族入駐中原的王朝，清廷統治並不符合過去主導漢人士大夫觀念的理學，因而引起士大夫激烈的反抗。為了鞏固自身的統治，清廷採取多種手段改造和馴服士大夫，其中反思明末滅亡源自於黨爭是重要的一環——在明遺民反思明朝滅亡教訓時，那些通過講學、結社而非血緣宗族聚集起來的士人團體常常被批評為懷著"私心"而非"公心"。結果，東林黨人推崇歐陽修《朋黨論》中“小人無朋，惟君子則有之”的觀點被雍正斥責“鼓煽聲氣，造成世風日壞”，朋黨容易導致“罔上行私，安得為道”，是君主必須警惕的。楊念群指出，東林黨人引發的大規模“黨爭”和復社對科舉程序與結果的操控早已成為黨派謀取私利的話柄，不斷引起清初帝王與士人的高度警覺和批判。直到雍正帝以皇帝的意志對晚明士林集會遊學活動嚴加取締，才最終標誌著晚明自由講學之風徹底終結。雍正皇帝在《大義覺迷錄》中主張君臣關係應為“五倫”之首，皇帝是百姓的“君父”，具有至高無上的權威，否定士大夫階層與皇帝之間的相互制衡關係。到乾隆帝，更是直截了當地否定孟子“民貴君輕”說法的有效性，進一步強化君主至上的地位。君主權威不斷強化打擊了以士人為主體的地方公議在政治運作中受尊重的程度。貫徹君主意志的地方官成為君主向民主單向推廣教化的主體，這種過程是以對士人的壓制得以實現的，在此過程中。君主強調“行政”和“教化”導致地方教化不再是士人的自治領域，而是被納入官僚行政體系，士人無法獨佔對鄉民教化的解釋權，士人從教化主體降格，其獨立性和代表性被削弱，相應地地方公議也失去對官府的強約束力。

地方公議和既往的紳士研究有何區別？我認為，雙方根本區別在於自下而上的約束是否程序化。費孝通在描述紳士作為自治團體自下而上地約束皇權時候，地方的管事用他紳士的地位去和地方官以私人的關係和各級官員接頭和交涉，從而改變“皇命”的執行。這種圖景顯然是點對點的，是以龐大的社會網絡中的非正式關係實行遊說等方法，這種約束沒有固定的程序，具有密室政治的特點，且能否成功完全依賴紳士耆老本人的社會資本，甚至事後違約也不一定找到得到負責人。但是地方公議作為相對公開、具有一定的程序、顧及各方意見的政治參與程序，還通過公議單確立了責任制，減少政策實施的阻力，相比於密室政治有很大的進步性，具有某些代議制民主的特徵。

不過我們不可高估地方公議的公共和民主屬性，更不能將其簡單納入某種具有“經濟發展決定政治制度演進”的必然性“輝格史觀”中。地方公議的存在當然和明代中後期商品經濟的發展有很大的關係，但是其存在是悠久的政治和社會歷史基礎演化而成的，更是由於明初以來“洪武體制”崩潰後形成基層權力真空才得以生存，具有一定歷史的偶然性。當清朝征服以後，雖然商品經濟進一步發展，但是地方公議的生存空間逐漸萎縮。

地方公議對官府的約束能力也是有疑問的。無論是明末還是清朝的地方公議都無法擺脫“最高權力無法分割”的困境，即地方公議雖然可以“挾制官府”，但是根源上還是沒有約束官府的強制力，只能藉助君主的態度（對民意重視還是無視，對民眾態度是嚴厲還是緩和）和官府討價還價，一旦在決斷時刻依然被擁有暴力的國家所壓制。在地方公議的實踐中，我們不免看到其“為國家政策提供合法性”的重要性是高於“禁止國家肆意妄為”的重要性，當官員繞開地方公議的反對聲音強行推行政策，或者朝廷真想加稅的時候，地方公議一般沒有太多討價還價的餘地。

“最高權力無法分割”帶來的另一個問題就是地方公議沒有“忠誠的反對者”。地方公議追求“全體一致”，讓公議的結果反映全體共識。然而，地方公議存在的基石——商品經濟的發展引起社會利益的分化、帶來諸多不可調和的分歧。地方公議並不能掩蓋利益的分化和“黨爭”（派系鬥爭），盲目追求“總體一致”最後只能導向將反對聲音排除在公議之外，鞏固了地方公議以“確認”而非“參與”為導向的屬性，這樣的公議結果很多時候已經偏離真實的民意很遠。

另外，在很多第三世界農村中也存在類似的精英代議制，而且同樣注重達成“全體一致”。Popkin在《The Rational Peasant》一書中提到，越南農村由名望人士組成的村議會的決策是通過一致同意而不是多數投票做出的，這種代議制不一定像費孝通幻想的“無訟”社會一樣缺乏緊張關係或者衝突水平低。Popkin指出，這種追求“全體一致”的取向從“理性經濟人”的視角可以解釋為作為鄉村權力所有者的精英避免自身陣營出現分裂，同時防止權力較弱的普通村民藉機申訴、介入事務；這還暗示其成員之間互不信任、猜忌深重，而“全體一致”制是維繫彼此間表面安穩、避免決裂的唯一規則。所以，地方公議中追求“全體一致”是每個村莊精英優先考量個人利弊的結果——每位精英都極力避免因投出反對意見，給自己招致不利後果。

中外學者有時將中國紳士比附於西方的早期議員，強調紳士具有的“民意代表”特徵，但是從根源上，中國紳士的身份主要來自於國家的授權或者財產持有等形成的民眾的跟從和聚集，這種現象很大程度上是基於布爾迪厄所謂的各類“資本”。然而，民眾的聚集不能完全反映民眾的意願，畢竟投奔紳士的理由很多，如逃避國家對自耕農的沉重負擔而“詭寄”田產並不能說明自耕農就讓紳士代表自己，雙方只是純粹的經濟關係。強調“士農工商”的“四民社會”中，紳士作為社會有機體的民意代表本質是一種功能主義的想象，忽略了農村多樣而動態的衝突。

當然，這裡並不必要將其和現代民主的民意代表屬性進行對比，作為某種意義上的“早期民主”，地方公議不見得比早期的西方民主在“民意屬性”上有多大的差距——後者早期的代表資格來源也並非全民公投，而是有一定經濟政治門檻，甚至有世襲特徵，因此也不能和現代民主的代表性類比。地方公議的價值還是需要肯定的。總體而言，《地方公議》是一部兼具學術深度與創新意識的佳作。它以“地方公議”為鑰匙，打開了理解明清基層政治運作的新大門，讓我們看到傳統中國並非只有“皇權至上”的剛性統治或者官紳合謀的“密室政治”，還有地方精英通過程序化的公議參與政治、協調利益的柔性實踐，彌補了中國基層政治的空白。