공정거래위원회가 약 6년간 밀가루 공급가격과 물량을 담합한 7개 제분사에 과징금 6710억 4500만원을 부과했다. 라면·빵·과자 등 국민 먹거리의 핵심 원재료인 밀가루를 둘러싼 담합으로, 공정위가 담합 사건에 부과한 과징금 중 역대 최대 규모다.

공정위는 20일 대한제분, CJ제일제당, 사조동아원, 삼양사, 대선제분, 삼화제분, 한탑 등 7개 밀가루 제조·판매 사업자가 지난 2019년 11월부터 2025년 10월까지 약 6년간 B2B 밀가루 공급가격과 공급물량을 합의·실행했다고 밝혔다. 

이들 업체에는 향후 법 위반행위 금지명령, 독자적 가격재결정 명령 등 시정명령도 함께 부과됐다.

공정위에 따르면 이들 7개사는 국내 B2B 밀가루 판매시장에서 2024년 매출액 기준 87.7%의 점유율을 차지하고 있다. 담합 대상은 농심, 팔도, 풀무원 등 대형 수요처와 중소형 수요처, 대리점 등 전 거래처에 걸쳐 있었다. 특히 농심은 국내 밀가루 총 가공량의 약 10%를 구매하는 최대 수요처로, 제분사들이 농심에 공급하는 가격은 다른 B2B 거래처 공급가격의 기준가격 역할을 한 것으로 조사됐다.

담합은 2018년 말 농심 공급물량을 둘러싼 제분사 간 경쟁이 격화되면서 시작됐다. 대한제분이 농심 견적 제출에서 낮은 가격을 제시해 최다 공급물량을 확보하자, 경쟁사들이 중소형 대리점 등에 할인 영업을 펼치며 시장 경쟁이 심화됐다.

이후 2019년 11월 대한제분, CJ제일제당, 사조동아원 등 상위 3개사 대표자급 임원들과 삼양사 임직원은 회합을 갖고 과도한 경쟁을 자제하고 적정 가격을 유지하자는 공감대를 형성했다. 공정위는 이를 이번 담합의 시작점으로 봤다.

7개 제분사는 담합 기간 중 총 24차례에 걸쳐 가격과 물량을 합의했다. 이 중 농심, 팔도, 풀무원 등 대형 수요처 대상 공급가격·물량 담합이 19차례였고, 중소형 수요처와 대리점 등 전 거래처 대상 가격 담합이 5차례였다.

담합 방식도 조직적이었다. 제분사들은 총 55회에 걸쳐 대표자급 회합과 실무자급 회합을 진행했다. 상위 3개사 또는 4개사, 7개사 회합 등 상황에 따라 다양한 형태로 모였고, 직접 회합에 참석하지 않은 하위 제분사에는 유선 연락으로 합의 내용을 공유했다. 하위사들이 상위사에 먼저 가격 정보를 문의한 사례도 확인됐다.

공정위는 담합 범위가 점차 확대됐다고 설명했다. 2019년 11~12월에는 상위 3개사와 삼양사 등 4개사가 농심과 팔도 등 대형 수요처 가격·물량을 합의했고, 2020년 1월에는 하위 제분사들까지 가담해 일부 밀가루 제품 가격을 합의했다. 2021년 4월부터는 7개사가 전체 거래처를 대상으로 밀가루 전 제품 가격을 담합했다.

공정위는 이번 담합이 국제 원맥 시세 변동에 편승해 이뤄졌다고 판단했다. 제분사들은 2020년부터 2022년까지 원맥 시세 상승기에는 원가 상승분을 판매가격에 신속히 반영하기 위해 가격 인상폭과 시기를 합의했다. 반면 2023년 이후 원맥 시세 하락기에는 가격 인하폭을 최소화하고 인하 시기를 늦추는 방식으로 수익을 극대화했다.

실제 공정위 조사 결과 담합 기간 중인 2022년 9월 밀가루 판매가격은 담합 시작 당시인 2019년 12월과 비교해 제분사별로 최소 38%에서 최대 74%까지 상승했다. 해당 상승률은 밀가루 품목 중 비중이 큰 중력분의 회사별 평균 판매가격을 기준으로 산정됐다.

특히 정부가 물가 안정을 위해 가격안정 지원사업 보조금을 지급한 기간에도 담합은 지속됐다. 정부는 2022년 하반기 이후 밀가루 출하가격을 동결하거나 인상 요인의 10% 이내에서 인상하는 경우 가격 상승분의 80%를 지원했으며, 제분사들은 총 471억원의 보조금을 지급받았다. 공정위는 이 보조금 지급 대상 기간에도 담합행위가 이어졌다고 밝혔다.

다만 보조금 환수 여부에 대해서는 농림축산식품부가 판단할 사안이라고 선을 그었다. 남동일 공정위 부위원장은 브리핑에서 “보조 사업을 운영하는 것은 농식품부”라며 “공정위는 보조 대상 기간에 담합행위가 지속되고 있었다는 부분을 확인했다”고 말했다. 이어 “보조금 몰수나 사후조치는 농식품부가 필요하다면 검토하지 않을까 생각한다”고 설명했다.

업체별 과징금은 사조동아원이 1830억 9700만원으로 가장 많았다. 이어 대한제분 1792억 7300만원, CJ제일제당 1317억 100만원, 삼양사 947억 8700만원, 대선제분 384억 4800만원, 한탑 242억 9100만원, 삼화제분 194억 4800만원 순이다.

공정위는 상위 사업자에 대해서는 부과기준율 15%를 적용했고, 하위 사업자는 가담 정도 등을 고려해 10%로 조정했다고 밝혔다. 남 부위원장은 하위사들이 상위사보다 적극성이 떨어지는 측면은 있지만 “상위 사업자들에게 먼저 문의해 가격 정보를 취득하려는 노력도 많이 보였고, 의사 연락 과정이 계속 있었기 때문에 반드시 소극적이라고만 평가되진 않았다”고 말했다.

공정위는 지난 1월 검찰 고발 요청에 따라 7개 제분사와 담합 가담 임직원 14명에 대한 고발 조치도 완료했다.

이번 시정명령에는 독자적 가격재결정 명령도 포함됐다. 제분사들은 의결서 송부 후 3개월 안에 담합 이전 경쟁질서를 회복하는 수준으로 밀가루 가격을 다시 결정하고 그 근거와 결과를 공정위에 보고해야 한다. 향후 3년간 밀가루 가격 변경 현황도 연 2회 공정위에 서면 보고해야 한다.

이번 담합이 라면, 빵, 과자 등 소비자가격에 어느 정도 영향을 미쳤는지는 향후 쟁점이 될 전망이다. 공정위는 밀가루 가격 상승이 식품업체 원가에 일정 부분 영향을 줬을 가능성은 인정하면서도, 최종 소비자가격에 어느 정도 반영됐는지까지는 직접 분석하지 않았다고 설명했다.

남 부위원장은 “밀가루 가격이 업체마다, 품목마다 다르긴 하지만 일정 부분 상향하는 효과를 확인할 수 있다”면서도 “직접적으로 소비자가격 단위에서 얼마나 반영됐는지까지는 분석한 것은 아니라 말씀드리기 어렵다”고 말했다. 다만 “가격재결정 명령 이행 과정에서 밀가루 가격이 경쟁이 회복되는 수준의 가격을 찾아가지 않을까 기대하고 있다”고 덧붙였다.

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공정위는 “이번 조치는 국민 생활 깊숙이 자리 잡은 밀가루 판매시장에서 시장점유율 90%에 육박하는 제분사들이 시장지배력을 악용해 약 6년에 걸쳐 은밀하게 실행한 담합을 적발·제재했다는 데 의의가 있다”며 “앞으로도 국민 생활과 밀접한 식료품 가격 담합에 대한 감시를 강화하고 법 위반이 확인되면 엄중히 제재하겠다”고 밝혔다.

삼양사는 “회사는 해당 시장에서의 지위와 영향력이 제한적인 사업자로서 B2B 영업 관행과 내부 관리 체계에 미흡한 부분이 있었다는 점을 무겁게 받아들이고 있다”며 “, 재발 방지를 위해 내부 기준과 의사결정 절차를 재점검하고 있으며, 반복되지 않도록 최선의 노력을 기울일 것”이라고 밝혔다.