Ulcinj je vjekovima bio centar trgovine, pomorstva, kulture i urbanog života na istočnoj obali Jadrana. Status grada (municipiuma) uživao je još od 163. godine prije nove ere. Posebno su značajna svjedočanstva o demokratiji, sudstvu i ustrojstvu ovog grada koja donosi Agostino Pertusi u svom raduPer la storia di Dulcigno nei secoli XIV-XV e dei suoi statuti cittadini, objavljenom 1973. godine u časopisuStudi VenezianiInstituta za istoriju mletačkog društva i države.
Čuveni britanski kompozitor, rođen u Napulju, Leopold de Wenzel, posvetio je ovom gradu jednu polku. Svi poznati pisci i putopisci — od Johana Georga fon Hahna, Evlije Čelebije, Edith Durham i Edwarda Leara do Isidore Sekulić — Ulcinju se obraćaju kao gradu. Samo naše Ministarstvo javne uprave ne. Naime, u predlogu novog zakona o lokalnoj samoupravi, status grada je posebna vrsta jedinice lokalne samouprave koja predstavlja urbani, privredni, ekonomski, administrativni, kulturni, turistički, obrazovni ili zdravstveni centar i koji ima više od 10.000 stanovnika. Iako je Ulcinj sve ovo, ovaj status mu po novom predlogu zakona ne pripada zbog kriterijuma i procedure sticanja statusa grada.
Paradoksalno je da danas, u XXI vijeku, novi Predlog zakona o lokalnoj samoupravi dovodi u pitanje upravo takav istorijski, urbani i civilizacijski identitet Ulcinja. Naime, po predloženim kriterijumima, istorijski i urbani centri poput Ulcinja ili Kotora mogu ostati bez statusa grada, dok opštine poput Tivta ili Petnjice mogu steći taj status isključivo na osnovu administrativnih i fiskalnih parametara. Time se potpuno zanemaruje istorijska, kulturna i civilizacijska dimenzija gradova u Crnoj Gori.Nije ovo jedina mana ovog predloga zakona. Nažalost, ima ih više. Krenimo redom.
Iako zakon formalno uvodi načelo „asimetrične decentralizacije“, njegova suština pokazuje nešto sasvim drugo – jačanje kontrole države nad lokalnim samoupravama. Umjesto stvarnog prenosa ovlašćenja i primjene principa supsidijarnosti, zakon uvodi mehanizme pojačanog nadzora, mogućnosti intervencije Vlade i dodatnu subordinaciju opština centralnim organima.
Zakon ne daje jasan odgovor na jedno od ključnih pitanja lokalne demokratije: da li jedinica lokalne samouprave zaista upravlja cjelokupnom teritorijom svoje opštine? Ovo pitanje je od presudnog značaja za Ulcinj i sve primorske gradove posebno u kontekstu upravljanja obalom, turističkim zonama i strateškim prostorima.
Zakon takođe propušta priliku da propiše stvarnu digitalnu transformaciju uprave. Umjesto stvaranja jedinstvenog portala putem kojeg bi građanin mogao vidjeti sve svoje odnose sa državom i lokalnom samoupravom – poreze, urbanizam, socijalna prava, komunalije, dozvole i druge usluge – u predlogu zakona fokus je postavljen na sistem koji ciljano služi da država efikasnije prati, kontroliše i subordinira lokalne samouprave kroz centralizovani informacioni sistem.
Poseban problem predstavlja činjenica da ova reforma nema jasnu saglasnost i političku validaciju Evropske unije. Evropska praksa decentralizacije podrazumijeva snažne lokalne zajednice, pa čak i fiskalnu autonomiju uz naglašen princip subsidijarnosti, dok ovaj zakon zadržava dominantnu poziciju centralne vlasti.
Zakon uvodi još nekoliko novina, a da pritom nije jasno iskazana stvarna potreba za njima. Tako se, između ostalog, predviđa mogućnost da jedna opština obavlja poslove iz svoje nadležnosti na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave. Postavlja se pitanje — da li za ovakvim mehanizmom zaista postoji realna potreba i da li su ga opštine do sada tražile?
Jasno je, recimo, da bi Opština Ulcinj mogla efikasnije opsluživati potrebe građana MZ Ostros. Postoji li racionalnije rješenje za građane Krajine, kojima je zgrada Opštine Ulcinj udaljena 36 kilometara, odnosno oko 43 minuta vožnje, dok do zgrade Opštine Bar moraju prelaziti 44 kilometra i putovati gotovo 57 minuta, pri čemu se polovina te trase nalazi upravo na teritoriji Opštine Ulcinj?
Dalje, zakon omogućava i udruživanje opština u tzv. Asocijaciju, ali uz specifičan zahtjev da ih mora biti bar 13 (polovina broja opština u Crnoj Gori). Čemu baš taj broj? Zar nam Zajednica opština Crne Gore nije dovoljna? Ili želimo grupisati opštine po nekom interesantnom ključu? Primorske opštine, iako imaju zajedničke razvojne, infrastrukturne i ekološke interese, se ne mogu udruživati na ovaj način jer ih je formalno samo 6. Po kom drugom ključu bi se opštine grupisale i da li je iskazana realna potreba za tako nešto?
Zbog svega navedenog, jasno je da ovaj zakon predstavlja korak unazad kada je riječ o decentralizaciji u Crnoj Gori. Umjesto suštinske i sveobuhvatne reforme sistema lokalne samouprave, dobili smo normativni kompromis i svojevrsni „zakrpljen sistemski okvir“, sastavljen od parcijalnih rješenja koja ne proizlaze iz stvarnih potreba lokalnih samouprava, niti nude jasnu viziju razvoja države i odnosa između centralne i lokalne vlasti.
Ovako važna reforma ne može se donositi parcijalno. Ona mora biti sprovedena kao cjelovit paket zakona, zajedno sa reformom Zakona o izboru odbornika i poslanika tj.pitanjem direktnog ili indirektnog izbora gradonačelnika, teritorijalnom organizacijom Crne Gore i redefinisanjem regionalnog razvoja. Tek tada bi se moglo ozbiljno razgovarati o modelu moderne evropske lokalne samouprave. Najuspješni model je onaj u kojem lokalna zajednica osjeti korist od razvoja koji stvara. Ovo svakako nije slučaj sada, niti ovaj zakon to omogućava.
Crna Gora će nakon ulaska u Evropsku uniju svakako morati da otvori ova pitanja iznova. Tada će se morati odlučiti kako će se birati gradonačelnici i koje će nadležnosti i prihodi stvarno pripadati lokalnim zajednicama. U tom procesu moraće se otvoriti i pitanje prirodnih, istorijskih i ekonomskih cjelina.
I na kraju, poseban osvrt na slučaj Ulcinja koji od regije sa dva grada koji kuju svoj novac, bi, ako se ovaj zakon usvoji, ušao u Evropsku uniju kao varoš, koja ne upravlja svojom obalom, čiji se razvoj koči sistematski politikama i zakonima poput ovog. Kako se drugačije može objasniti da je Ulcinj jedini grad na primorju Crne Gore koji nema luku, a bio je značajan regionalni pomorski i trgovački centar još prije više od jednog vijeka, sa svojim novcem i svojom flotom?!
Zato ovaj predlog zakona je nedovoljno promišljeni pokušaj reforme sistema koji zahtijeva mnogo ozbiljniji društveni i politički konsenzus i kao takav, u ovoj trci s vremenom da se usvoje bitni zakoni za zatvaranje pregovaračkih poglavlja, ne ispunjava uslove za njegovo ubrzano usvajanje bez šire stručne i javne rasprave. Reforma lokalne samouprave mora biti rezultat ozbiljnog društvenog konsenzusa, a ne parcijalnog normativnog eksperimenta.
Evropska integracija ne smije značiti administrativno slabljenje istorijskih gradova poput Ulcinja, već upravo suprotno — jačanje njihovih kapaciteta da upravljaju sopstvenim razvojem.
(autor je poslanik Force)