Vole Crnogorci u svemu da prećeruju pa tako ovih dana čujemo, čak iz usta političara i novinara, kako je referendum o obnovi nezavisnosti Crne Gore 2006. bio jedinstven, kako nikada, nigdje i nikome nije nametana većina koja nije 50%+1 glas, kako se niđe posrednik nije toliko miješao podržavajući jednu stranu kao što je Evropska unija 2006. podržavala stav Srbije itd.

Istina je, naravno, potpuno drugačija. Bilo je, a ima i dalje, referenduma na kojima ne važi prosta većina, referenduma na kojima su posrednici još pristrasniji nego što je to EU bila u vrijeme pripreme crnogorskog referenduma, i čak referenduma koji, uprkos ogromnoj izlaznosti i gotovo plebiscitarnom izjašnjavanu, bivaju nepriznati ili ignorisani. I tome se ne treba čuditi. Referendum je prvenstveno politički, a daleko manje, nekada i nimalo, formalno-pravni akt.

Od američkog juga do Filipina

Malo je poznata činjenica da su se građani niza država američkog juga izjašnjavali krajem 1860. i početkom 1861. o izdvajanju iz SAD nakon što je predsjedničku dužnost preuzeo Abraham Lincoln, koji se zalagao za ukidanje ropstva. Jedanaest država juga, čija se ekonomija zasnivala na eksploataciji robova, proglasile su secesiju od Unije i osnovale paradržavu Konfederacija Američkih Država, koju centralna vlast nije priznala.

Uslijedio je Američki građanski rat u kojem su južne države poražene, da bi zatim njihove izglasane odluke bile poništene. Interesantna je za naše kasnije razmatranje slučaja obnavljanja nezavisnosti Crne Gore, Lincolnova pravna formulacija: Nijedna od američkih država nije prije udruživanja u SAD Ugovorom iz 1774. imala izvorni suverenitet, te su stoga SAD starije i od američkog Ustava koji je usvojen trinaest godina kasnije. Stav je zacementiran presudom Vrhovnog suda iz 1869. da su američke savezne države udruživanjem u SAD „ušle u neraskidivo partnerstvo“.

Nakon Američkog građanskog rata referendumi o nezavisnosti su gotovo zaboravljeni. Raspravljalo se o plebiscitima za rješavanje graničnog spora Danske i Njemačke, ali referenduma nije bilo. Prošlo je gotovo pola vijeka do sljedećeg državnog referenduma. Više od 99% građana Norveške je 1905. podržalo odvajanje od Švedske.

Prekrajanje granica nakon I svjetskog rata donijelo je dva referenduma: Građani pokrajine Šlezvig, na granici Danske i Njemačke, glasali su 1920. u koju će državu. Izglasali su da Sjeverni Šlezvig pripadne Danskoj, a Centralni i Južni Njemačkoj. Takvo je razgraničenje i dan danas.

Austrijska regija Tirol podijeljena je nakon I svjetskog rata tako što je njen južni dio dat Italiji kao ratni plijen, a sjeverni i istočni su ostali u sastavu Austrije. Ovi koji su ostali u Austriji izjasnili su se 1921. ogromnom većinom od 98,5% da se pripoje Njemačkoj. Isto se zatim desilo i u susjednom Salcburgu. Džaba. Sile pobjednice su pritisle Austriju, zaprijetivši čak sankcijama, pa je zvanični Beč pomeo stvar pod tepih, a Sjeverni i Istočni Tirol i Salcburg su ostali u Austriji.

Između dva svjetska rata održani su još referendumi o otcjepljenju Zapadne Australije 1933. i o početku puta Filipina ka nezavisnosti od SAD 1935. Zapadnoaustralci su glasali za nezavisnost, ali je Nacionalna stranka koja je gurala tu opciju izgubila izbore održane istog dana, pa od nezavisnosti Zapadne Australije nije bilo ništa. Filipinci su ogromnom većinom od 96,43% glasova podržali novi Ustav kojim je trasiran put do potpune nezavisnosti proglašene jedanaest godina kasnije.

Od II svjetskog rata do raspada SFRJ i SSSR

Nakon II svjetskog rata referendumi su se počeli koristiti kada su se područja izdvajala od matičnih država. Od najmanje 75 referenduma o državnim statusima od 1860, 64 su održana nakon 1944. godine.

Logika bi ukazivala da je većina tih referenduma održana u eri dekolonizacije. Međutim nije tako. Pokreti koji su predvodili oslobađanje od kolonijalizma uglavnom nijesu bili spremni da rizikuju dajući nepredvidivom biračkom tijelu da odlučuje o onome što je već izboreno i to najčešće puškom. Referendumi su održani samo u tri nekadašnje kolonije – Kambodži, Zapadnoj Samoi i Gvineji.

Ni drugdje referendumi nijesu bili naročito popularni sve dok nije došlo vrijeme raspada Jugoslavije i Sovjetskog Saveza.

Referendumi o nezavisnosti od 1945. osim referenduma u ex Jugoslaviji i ex SSSR-u

Devedesete su zlatno doba državnih referenduma o nezavisnosti. Raspad Jugoslavije proizveo ih je 11, a raspad Sovjetskog saveza 13. Iako su se razlozi za referendume razlikovali, zajednička crta im je bila manifestaciona. Glasanjem, nerijetko sa današnje tačke gledišta problematičnim u smislu uslova, biračkih spiskova i sl. i bez referendumskog iskustva u jednopartijskom socijalizmu, nekadašnje republike Jugoslavije i Sovjetskog Saveza su simbolično pokazivale raskid sa dotadašnjim sistemom.

Referendumi su organizovani često u euforičnim nacionalno-romantičarskim političkim prilikama, po pravilu neposredno nakon prvih višestranačkih i koliko-toliko slobodnih izbora, pa su i rezultati bili adekvatni. Nezavisnost je podržalo između 75% i 99% građana. Tako su samostalnost na plebiscitu potvrdile Slovenija (decembar 1990), Hrvatska (maj 1991), Makedonija (septembar 1991) i Bosna i Hercegovina (februar/mart 1992), te tokom 1991. devet od 15 nekadašnjih sovjetskih saveznih republika – Litvanija, Letonija, Estonija, Ukrajina, Gruzija, Jermenija, Azerbejdžan, Uzbekistan i Turkmenistan.

Referendum u Ukrajini 1991.

Referendume u Hrvatskoj i BiH pratilo je i „plebiscitarno izjašnjavanje Srba o tome da „ne prihvataju“ rezultate državnih referenduma. Referendum, tada bez konkretnih posljedica, održan je i na Kosovu.

Rusija i Srbija su u ovakvoj situaciji postupile po istom receptu. Moskva je marta 1991. organizovala „Svesavezni referendum o očuvanju SSSR-a“ koji je bojkotovalo šest republika. Objavljeno je da je 77,8% građana podržalo „očuvanje obnovljenog Sovjetskog Saveza“. Pokušaj vojnog udara avgusta te godine je koliko-toliko opametio mnoge od njih, pa je sovjetska država konačno krajem decembra 1991. i formalno prestala da postoji.

Beograd je po istom receptu pribjegao „očuvanju Jugoslavije“. Građane Srbije niko nije pitao, a u Crnoj Gori je marta 1992. organizovan referendum s antologijskim pitanjem: „Da li ste za to da Crna Gora, kao suverena republika, nastavi da živi u zajedničkoj državi − Jugoslaviji, potpuno ravnopravno sa drugim republikama koje to budu željele?“

Desetine socioloških i lingvističkih analiza napisano je o ovom „referendumskom pitanju“, a stotine novinarskih tekstova o atmosferi glasanja. Glasanje je bilo obavljeno u skladu sa referendumima organizovanim 1989. i 1990. u Srbiji na teme smanjenja ovlašćenja pokrajina i donošenja novog Ustava kada se glasalo u seoskim prodavnicama, vikendicama, kolektivnim odmaralištima, lovačkim kućama i kafanama, van vremena otvorenih birališta za one koji „imaju posla“… Tako je namaknuta izlaznost 66,04% upisanih građana Crne Gore s pravom glasa. Od njih je 95,96% pozitivno odgovorilo na apsurdno pitanje o „potpuno ravnopravnoj“ „suverenoj republici u zajedničkoj državi“.

Mjesec kasnije u Beogradu je formirana pokazaće se kratkoživuća zajednička država nazvana SR Jugoslavijom, s pokazaće se naravno jalovom pretenzijom na međunarodni tretman jedine formalne nasljednice nekadašnje Jugoslavije.

Uslijedile su godine ratova, destrukcije, međunarodne izolacije, hiperinflacije i potpune političke dominacije Srbije, tokom kojih je Crna Gora, preuzimala jednu po jednu saveznu ingerenciju.

Crna Gora i pravo na referendum

Marta 2002, godinu i po nakon promjene vlasti u Beogradu, Crna Gora i Srbija dogovaraju ukidanje dotadašnje SR Jugoslavije i formiranje državne zajednice. Bio je to međukorak do obnove nezavisnosti.

Međutim, pokazalo se da se Crnoj Gori osporava i samo pravo na referendum. Nije to sporila samo zvanična Srbija, već i Evropska unija. Nije se naravno na Crnu Goru mogao formalno primijeniti Lincolnov argument da je zajednica starija od savezne države, jer ona to nije bila. Nije bilo nikakvog pravnog argumenta za guranje Crne Gore u ostanak u zajednici sa Srbijom i zato što je Ustav SFRJ priznavao pravo na samoopredjeljenje koje su prethodno već iskoristile sve republike osim Crne Gore i Srbije i zato što je međunarodna Badinterova komisija decembra 1991. zaključila da se Jugoslavija raspala na sastavne djelove.

Na jednako glup i neprincipijelan način kako se, dok su 1991. granate padale na Vukovar i Dubrovnik tadašnja Evropska zajednica zalagala za „očuvanje Jugoslavije“, tako se i petnaestak godina kasnije zvanični Brisel zalagao za opstanak zajednice Crne Gore sa Srbijom.

Srbija i njene ispostave u Crnoj Gori su kao „argumente“ navodili da Crna Gora ne može „jednostrano ukinuti“ zajednicu sa Srbijom, „nedostatak legitimiteta“ crnogorske vlasti, „etničku i istorijsku bliskost“ Crne Gore i Srbije i slično.

EU je kao argument navodila da bi nezavisnost Crne Gore „ugrozila stabilnost“ regiona. Političku i formalno-pravnu bitku s Evropskom unijom Crna Gora je dobila, pa je aprila 2005. potpisan Sporazum o izmjeni Ustavne povelje državne zajednice Crne Gore i Srbije kojim je Crnoj Gori potvrđeno pravo na održavanje referenduma o obnovi nezavisnosti u roku od tri godine.

Beograd, 7. april 2005. Potpisivanje Sporazuma o izmjeni Ustavne povelje

Pitanje proste ili neke druge većine

Čuvena odrednica o 55% kao uslovu za potvrdu nezavisnosti nije izmišljena, i nametanje ubjedljivije većine od 50%+1 glas ne postoji samo u slučaju Crne Gore.

Škotska je na referendumu 1979. izglasala s 51,5% prema 48,4% autonomiju unutar UK, ali nije bilo formalnih posljedica jer je glasalo 32,9% biračkog tijela, te nije zadovoljen uslov da glasa većina građana s pravom glasa.

Postoje brojni slučajevi potrebne tzv. dvostruke većine. Najpoznatiji su u Švajcarskoj i Australiji gdje je za odluku koja se tiče državnog statusa potrebno obezbijediti više od 50% glasova na nivou cijele države, ali i većinu u većini federalnih jedinica.

Iako se pravnici dan danas spore o utemeljenju takvih uslova, oni pravnici koji ih podržavaju opravdavaju to činjenicom da istorijske odluke nakon kojih nije moguć povratak na prethodno stanje ne treba donositi tijesnom većinom. Ovakav stav iskristalisao se nakon drugog referenduma za samostalnost Kvebeka 1995, kada je glasalo gotovo pet miliona ljudi, a razlika između pristalica Kvebeka u Kanadi i secesionista je u završnici koju je svijet pratio uživo bila tek nešto više od 50 hiljada glasova.

U Sudanu su međunarodni posrednici UN, Afrička unija i SAD, nametnuli kao uslov za izglasavanje nezavisnosti Južnog Sudana 2011. većinu od 60%.

Ipak, Venecijanska komisija na primjer, kao tijelo koje čine neprikosnoveni stručnjaci, u svom Kodeksu dobre prakse za referendume, načelno ne preporučuje uvođenje ovakvih pragova. Asimetrija se stoga crpi iz sporazuma strana.

Postoje, naravno, još nepravedniji slučajevi sa stanovišta onih koji bi da referendumom potvrde nezavisnost. Referendume u Kataloniji i Kurdistanu održane 2017. centralne državne vlasti jednostavno nijesu priznale.

Bizarni referendumi – od prava na tvora do vaspitnog šamara

Nijesu samo državni statusi teme referenduma. Plebiscitarno izjašnjavanje najpopularnije je u Švajcarskoj gdje građani glasaju nekoliko puta godišnje o širokom spektru tema – od svakodnevnih poput poreza ili zdravstvenog osiguranja do nacionalnih strategija.

Kod Britanaca je naravno najpoznatiji Brexit – referendum o izlasku iz EU, ali je EU isto tako 1975. na referendumu potvrdila ulazak u Evropsku uniju.

Italijani su se u proteklih pedesetak godina na referendumima izjašnjavali o razvodu braka i abortusu, nuklearnoj energiji i ustavnim reformama.

Francuzi i Holanđani su 2005. odbacili na referendumu predloženi Evropski ustav, nakon čega su referendumi o tom dokumentu otkazani u mnogim članicama EU.

Prvaci bizarnih referenduma su Amerikanci.

U Oklandu je 1988. tijesno propao referendum o skladištenju nuklearnog oružja u gradu. Jedna od klauzula je predviđala kaznu za svakoga ko u stanu napravi atomsku bombu.

U Džunou na Aljasci je 1990. održan referendum o pravu građana da u kućama drže tvorove, a u Denveru su 2010. građani su odbacili inicijativu da grad formira sedmočlanu komisiju za doček vanzemaljaca.

Na Novom Zelandu je 2009. održan referendum s pitanjem: „Treba li šamar, kao dio dobrog roditeljskog vaspitanja, biti krivično djelo?“

U Ekvatorijalnoj Gvineji je 99,9% građana podržalo 1973. ustavni paket kojim je bilo propisano, među ostalim, da niko nema pravo da nosi naočari za sunce u prisustvu predsjednika države niti da dovodi u pitanje tačnost njegovog ručnog sata.