Nakon što je Crna Gora početkom godine UNESCO-u dostavila izvještaj o tome šta je uradila povodom zahtjeva Komiteta za svjetsku baštinu iz jula 2025. godine, uz dokumentaciju planiranih reformi zaštite prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora, stigao je odgovor ICOMOS-a koji pokazuje da međunarodna stručna tijela ne smatraju da je država zatvorila ključna pitanja.

Naprotiv, u tehničkoj ocjeni, koja je ovih dana bila tema elektronske sjednice Nacionalne komisije za UNESCO, a u koju je Pobjeda imala uvid, ponovo je otvoreno pitanje moratorijuma, slabih institucionalnih kapaciteta, neusklađenog sistema prostornog planiranja, izostanka procjene kumulativnih uticaja i nastavka građevinskih pritisaka u prostoru svjetske baštine i njegovoj zaštićenoj okolini.

Prva konkretna posljedica takve ocjene mogla bi biti uvođenje moratorijuma na izdavanje urbanističko-tehničkih uslova i građevinskih dozvola na teritoriji opštine Herceg Novi.

VIŠE GRADILIŠTA

Nacionalna komisija za UNESCO je, na elektronskoj sjednici održanoj 12. maja, predložila da se ta mjera uvede kroz amandmanske izmjene Zakona o zaštiti prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora, po istom modelu koji je već predviđen za samo Područje Kotora. Time bi Herceg Novi, kao dio zaštićene okoline, iz režima stroge kontrole prešao u režim zabrane novih građevinskih procedura do donošenja Menadžment plana i Studije zaštite, a realan rok za završetak tih dokumenata, kako sada stvari stoje, najvjerovatnije je druga polovina naredne godine.

Takav zaokret uslijedio je nakon što je u dokumentima Nacionalne komisije konstatovano da se razvojni pritisci posebno odnose na tu opštinu i da je, osim Baošića, aktivno više gradilišta bez saglasnosti organa nadležnog za zaštitu kulturnih dobara. Time Herceg Novi više nije izdvojen samo kao lokalni problem, već kao najjasniji dokaz da model pojačane kontrole, koji je država ranije nudila umjesto moratorijuma, nije uspio da zaustavi gradnju u prostoru koji je pred UNESCO-om obavezala da štiti pod strogim režimom.

Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prirodnog i kulturno-istorijskog područja Kotora već je predviđao stroži režim za samo Područje Kotora. Do donošenja Menadžment plana i Studije zaštite prekidaju se postupci izdavanja urbanističko-tehničkih uslova i građevinskih dozvola na Području Kotora, uz izuzetke za javni interes, infrastrukturu, rekonstrukcije, adaptacije, sanacije i konzervatorsko-restauratorske intervencije. Za zaštićenu okolinu, međutim, bio je predviđen drugi model: urbanističko-tehnički uslovi i građevinske dozvole mogu se izdavati samo uz rješenje Uprave kojim se utvrđuje da su projektna dokumentacija, urbanistički parametri i namjena usklađeni sa studijama zaštite i mjerama zaštite kulturnih dobara. Upravo zbog toga je novi zaključak Nacionalne komisije politički i institucionalno važan. On znači da se predlaže napuštanje dosadašnjeg režima za Herceg Novi i njegovo izjednačavanje sa moratorijumskim režimom koji važi za Područje Kotora.

U pozadini tog poteza je tehnička ocjena ICOMOS-a, dostavljena Crnoj Gori preko UNESCO-a, u kojoj se otvoreno konstatuje da moratorijum predviđen odlukom Komiteta za svjetsku baštinu 47 COM 7B.115 još nije formalno uspostavljen, dok se građevinske dozvole i dalje izdaju po postojećim procedurama. ICOMOS je upozorio da je to suprotno zahtjevu Komiteta iz jula prošle godine, da se zaustave dalja odobrenja za nove građevinske i razvojne projekte u području svjetske baštine i njegovoj bafer zoni.

SAMO TRI MJERE

Nacionalna komisija je u svom zapisniku prenijela tri ključna nalaza ICOMOS-a: da moratorijum nije formalno uspostavljen, da institucionalni kapaciteti u oblasti zaštite kulturne baštine i prostornog planiranja ostaju ograničeni, uz izraženu tenziju između razvojnih interesa i zaštite baštine, te da ne postoje adekvatni mehanizmi zaštite na strateškom nivou, uključujući izostanak procjene kumulativnog uticaja planiranih intervencija. To su, u suštini, tri rečenice koje opisuju dvodecenijski problem Boke: država kasni, institucije nemaju snage, a prostor se devastira brže nego što sistem uspijeva da ga zaštiti.

ICOMOS je u zaključcima preporučio znatno širi zahvat od onoga što je Nacionalna komisija sada predložila za Herceg Novi. U tehničkoj ocjeni se navodi da bi država trebalo da sprovede moratorijum na sve građevinske i razvojne projekte i odobrenja u području svjetske baštine i njegovoj bafer zoni, i to izvršnom ili vladinom instrukcijom, ne čekajući parlamentarnu proceduru za izmjene Lex specialisa. Taj moratorijum bi, prema ICOMOS-u, trebalo da se primijeni na sve četiri opštine - Kotor, Herceg Novi, Tivat i Cetinje - i da ostane na snazi dok se ne usvoje revidirana prostorno-planska dokumenta na svim nivoima, usklađena sa Studijom zaštite i novim Menadžment planom.

Zato je prijedlog moratorijuma samo za Herceg Novi istovremeno i važan i nedovoljan. Važan jer prvi put jasno pokazuje da je režim stroge kontrole u toj opštini odavno ne funkcioniše. Nedovoljan, jer ICOMOS problem ne vidi kao pitanje jedne opštine, nego kao pitanje cjelovitog sistema zaštite područja svjetske baštine i njegove zaštićene okoline. Nacionalna komisija je, ipak, u zapisniku sa sjednice nedvosmisleno navela da je jedna od ključnih preporuka ICOMOS-a „ponovni zahtjev za uvođenje moratorijuma na dalju izgradnju na teritoriji sve četiri opštine u obuhvatu područja i njegove zaštićene okoline“. U istom dokumentu se kao ostale preporuke pominju amandmansko djelovanje na Prostorni plan Crne Gore, rješavanje problema sukoba interesa u Savjetu za upravljanje područjem Kotora i revizija HIA studije za projekat Hotela „Orahovac“ o trošku države.

Međutim, u zaključcima Komisije ostale su samo tri mjere: prijedlog moratorijuma za Herceg Novi, prijedlog amandmanskog djelovanja na Prostorni plan Crne Gore nakon izrade Studije zaštite kulturne baštine i upućivanje dopisa Centru za svjetsku baštinu. Revizija HIA za Orahovac i rješavanje sukoba interesa u Savjetu nijesu pretočeni u posebne zaključke. To je ozbiljna slabost državnog odgovora. Jer UNESCO/ICOMOS u ovim dokumentima ne upozorava samo na manjak dopisa, nego na manjak odluka. Ne traži samo komunikaciju sa Parizom, nego zaustavljanje procedura, izmjenu planova, jačanje zaštite i prekid prakse u kojoj se odluke donose projekat po projekat, dok se ukupna šteta po prostor nikada ne sabira.

ZABRINUTOST

Posebno mjesto u dokumentima zauzima Hotel „Orahovac“. U propratnom pismu UNESCO-a, koje je 24. aprila potpisao direktor Centra za svjetsku baštinu Lazare Eloundou Assomo, navodi se da je Centar primio informacije o planiranom razvoju tog projekta unutar područja svjetske baštine. Te informacije, kako se ističe, otvaraju ozbiljnu zabrinutost zbog mogućih uticaja na izuzetnu univerzalnu vrijednost područja, naročito zbog opsežne modifikacije terena koja zahvata gotovo 50 odsto kopnene forme i gradnje osam struktura koje se kaskadno spuštaju prema moru. Takav pristup, navodi UNESCO, čini se suprotnim Studiji zaštite kulturne baštine, koja naglašava važnost očuvanja obalnih zelenih površina radi zaštite OUV-a.

U istom pismu UNESCO podsjeća na preporuku zajedničke UNESCO/ICOMOS misije iz 2025. godine da se odmah zaustave sve građevinske aktivnosti u vezi sa Hotelom „Orahovac“ dok se ne dostavi revidovana HIA studija, sa tačnim podacima o kotama, topografiji i nagibu terena. Misija je ocijenila da predloženi razvoj predstavlja značajnu potencijalnu prijetnju OUV-u, posebno zato što bi lokacija trebalo da ostane pošumljena kako bi se sačuvao karakter kulturnog pejzaža tog područja.

Još oštriji opis nalazi se u dokumentu koji je dostavljen kao informacija treće strane o projektu Hotela „Orahovac“. Projektom je, prema tom dokumentu, predviđeno mehaničko uklanjanje prirodnog terena u dubini od dvije do pet etaža, povezivanje svih osam objekata velikom podzemnom etažom i potpuno uklanjanje postojeće vegetacije. U istom dokumentu se upozorava da se lokacija nalazi u blizini kanjona rijeke Ljute, između istorijskih naselja Orahovac i Ljuta, te da upravo takve neizgrađene zone između istorijskih naselja čine horizontalnu strukturu pejzaža kotorskog područja i jedan od ključnih atributa njegove izuzetne univerzalne vrijednosti. Navodi se i da se u neposrednoj blizini sporne lokacije nalazi izvorište Cicanova kuća, važno za vodosnabdijevanje velikog dijela opštine Kotor, posebno tokom najkritičnijih sušnih ljetnjih perioda.

Zato je teško izbjeći zaključak da se u slučaju Orahovca ne radi samo o pitanju da li je neka studija dovoljno dobro urađena. Riječ je o pitanju da li država razumije da se OUV ne štiti deklaracijama, nego odlukom da se određeni prostori ne smiju tretirati kao građevinske zone.

NAPUŠTANJE KORIDORA

Isti problem vidi se i u odnosu na Prostorni plan Crne Gore. ICOMOS je ocijenio da usvojeni plan treba formalno izmijeniti i preusmjeriti ka integrisanom pristupu prirodnom i kulturnom nasljeđu, usklađenom sa Izjavom o izuzetnoj univerzalnoj vrijednosti područja. U tehničkoj ocjeni se navodi da postoje značajna strukturna ograničenja, uključujući protivrječnosti u vezi sa turističkim razvojem, posebno u Orahovcu i u bafer zoni, izostanak indikatora za praćenje stanja baštine i nepostojanje razmatranja prihvatnog kapaciteta kruzera iz ugla zaštite baštine. ICOMOS takođe traži da se iz Prostornog plana ukloni transportni koridor preko Luštice, za koji je i sama država u izvještaju o stanju očuvanosti navela da bi imao negativan uticaj na izuzetnu univerzalnu vrijednost područja. Time ICOMOS zapravo upozorava da državni planski dokumenti i državna objašnjenja UNESCO-u nijesu do kraja usklađeni: jedno se konstatuje u izvještaju, a drugo ostaje u važećem planskom okviru.

Nacionalna komisija je prihvatila obavezu države da amandmanski djeluje na Prostorni plan Crne Gore, ali po izradi Studije zaštite kulturne baštine. To jeste formalno priznanje da se plan mora mijenjati. Ali ostaje pitanje da li zaštićeni prostor može da čeka nove rokove, nove studije i nove procedure dok se na terenu nastavlja pritisak koji je već doveo do vanredne reakcije UNESCO/ICOMOS-a.

PRED IZBOROM

Iz svega proizilazi da je država sada pred izborom koji više ne može da odlaže administrativnim formulama. Ili će moratorijum za Herceg Novi biti brzo pretočen u zakon i sproveden na terenu, uz jasnu identifikaciju svih gradilišta bez saglasnosti Uprave za zaštitu kulturnih dobara, ili će ostati samo još jedan zapisnik u dugom nizu dokumenata kojima Crna Gora UNESCO-u obećava ono što ne uspijeva da sprovede.

Za Baošiće, to znači da taj slučaj više nije samo pitanje jednog nasipanja obale, jedne plaže ili jednog hotelskog kompleksa. On je postao dokazni materijal za mnogo veći problem: državni sistem zaštite nije zaustavio radove u prostoru za koji je pred UNESCO-om tvrdio da će biti pod strogom kontrolom. Za Herceg Novi to znači da se plaća cijena takvog modela. Ako je država ranije pokušala da izbjegne moratorijum u bafer zoni nudeći pojačanu kontrolu, sada Nacionalna komisija priznaje da je upravo u toj zoni kontrola zakazala. Za Kotor i Boku posljedice mogu biti mnogo šire. U zapisniku Komisije se jasno navodi da tehnička ocjena ICOMOS-a upućuje na mogućnost razmatranja upisa područja Kotora na Listu ugrožene svjetske baštine na julskom zasijedanju UNESCO Komiteta. To više nije hipotetička opomena iz međunarodnih krugova. To je zvanično upozorenje koje je ušlo u dokumente Nacionalne komisije za UNESCO.

TEŽINA STATUSA

Zato će se u narednim sedmicama vidjeti da li Crna Gora konačno razumije težinu statusa koji Kotor ima od 1979. godine. Taj status nije turistička etiketa, promotivni slogan ili dekor za investicione brošure. On je međunarodna obaveza države da prostor izuzetne univerzalne vrijednosti zaštiti i onda kada je to suprotno interesima investitora, lokalnih administracija i političkih kalkulacija.

U suprotnom, moratorijum za Herceg Novi neće biti dokaz da je država reagovala na vrijeme, već zakašnjelo priznanje da je sistem morao biti zaustavljen tek onda kada su pritisci postali previše vidljivi da bi se više mogli prikrivati.

Katić glasao protiv uvođenja moratorijuma u Herceg Novom

Sama dinamika glasanja na sjednici Nacionalne komisije za UNESCO takođe otkriva političku osjetljivost slučaja. Za predložene mjere glasalo je 16 članova Komisije, protiv je bio predsjednik opštine Herceg Novi Stevan Katić, dok su ministar prostornog planiranja, urbanizma i državne imovine Slaven Radunović i ministarka turizma Simonida Kordić dali izdvojeno mišljenje. Ostali članovi se nijesu izjasnili. Komisija je, pozivajući se na Poslovnik, konstatovala da su mjere prihvaćene jer je za njih glasala većina od ukupno 26 članova.

Nije nevažno da je protiv moratorijuma glasao upravo predsjednik opštine na koju se predložena mjera odnosi. Formalno, to ne mijenja odluku Komisije. Politički, međutim, pokazuje da će pokušaj zaštite UNESCO područja i njegove bafer zone i dalje nailaziti na otpor tamo gdje se zaštita sudara sa lokalnim razvojnim i investitorskim interesima.

De Sankristobal: Zaustaviti dalju devastaciju

Da je Centar za svjetsku baštinu i prije dostavljanja tehničke ocjene ICOMOS-a upozoravao da Crna Gora mora brzo reagovati, pokazuje zabilješka Ambasade Crne Gore u Parizu od 24. aprila, sa razgovora sa Bertom de Sankristobal, predstavnicom WHC-a koja prati dosije Crne Gore.

Ona je, prema dokumentu, ocijenila da mora biti vidljiva „jasna politička volja i posvećenost Vlade Crne Gore“ u ispunjavanju preporuka, posebno naglašavajući važnost jačanja Uprave za zaštitu kulturnih dobara. De Sankristobal je poručila da iako se dobar dio nanijete štete ne može popraviti, niti se vrijeme može vratiti unazad, treba reagovati koliko je moguće i „zaustaviti dalju devastaciju“.

Istovremeno je ukazala da Crna Gora treba da nastavi rad na legislativi, procjeni uticaja i Menadžment planu, ali i da zatraži ekspertsku pomoć ICOMOS-a. Prema zabilješci, ocijenila je da „nije realno da Crna Gora može ove zadatke iznijeti bez dodatne ekspertske pomoći“ jer, iako postoji kvalitetna ekspertska baza, „ne postoji kritična ekspertska masa“.