这篇文章深入剖析了公共数据资源开发利用的现状、挑战和政策激励，以及未来的发展展望。文章从供给意愿、数据需求深度挖掘、政策激励措施、授权运营模式等多个角度进行分析，旨在为读者提供一个全面的视角，以理解公共数据资源开发利用的复杂性和潜力。

数据要素流通就是通过市场化的配置实现数据在需求方、供给方之间流动，提高社会生产效率，带来更大的经济价值，也就是实现数据的“乘数效应”。

数据要素流通的核心就是要解决数据高质量、安全、稳定、大规模有效供给流通，让提供方获得收益，让需求方获得高价值的数据。所以从根本上讲，数据要素流通就是要解决供给端和需求端存在的问题。

今天我们就聊聊公共数据资源开发利用的现状。

一、公共数据供给的堵点

1. 供给意愿不强

按照数据主体划分，数据分为公共数据、企业数据和个人数据。按照数据持有主体划分，数据主要存储在公共部门和企业中。

但是数据治理、开发利用是一项专业的技术工作，公共数据持有机构普遍缺少这方面的能力能力，需要借助社会化力量实现从原始数据到数据资源的转变，这个过程需要投入大量的人力、物力。

而公共数据的利用方式仍然以开放、共享为主。开放就是各地建设的公共数据开放平台，对社会大众免费提供公共数据资源。共享则是各级政府内部的数据共享交换。这两种方式都是没有经济收益、公益性的行为。投入产出的不平衡必然导致数据治理、供给的意愿降低。

另外每个公共部分都承担着数据安全责任，开放流通必然会存在数据泄露的风险，并且现行的各项数据制度标准还不完善，哪些数据可以开放共享没有统一的规范。为了避免承担责任，公共部门宁可选择不对外开放，造成公共数据的供给规模、质量并不高。

2. 数据需求的深度挖掘

虽然近几年市场对数据需求越来越旺盛，但是数据需求的场景、客户都比较集中，数据资源的领域也比较集中。主要是在金融、工业、互联网、能源、交通等领域。市场需求的分布不均衡，也会导致某些公共部门的数据治理、运营也就缺少动力。

所以想要真正的繁荣公共数据资源流通市场，必须要深度挖掘数据应用场景，只有以业务场景牵引，结合市场化的定价机制，才能有效地激励公共数据的供给。

二、公共数据授权运营的政策激励

2021年，我国“十四五”规划纲要首次提出开展政府数据授权运营试点。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）指出，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，加强实施公共数据确权授权机制。随着《意见》的出台，各地纷纷加快探索公共数据授权运营的步伐，形成了遍地开花、各具特色的创新模式。

国家数据局成立后，推进公共数据资源开发利用的步伐进一步加快。

2023年12月，国家数据局等部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（以下简称《行动计划》），提出加大公共数据资源供给，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制。

2024年10月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（下称“意见”），这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。

2024年10月12日，国家数据局发布向社会公开征求《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）（下称“规范”）。

（1）规范中明确了公共数据资源授权运营的相关概念。

具体如下：

• 授权运营，是指将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。
• 实施机构，是指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位。
• 运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

（2）对授权运营的公共数据资源范围也进行了界定。

县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门可将依法持有的公共数据资源，在不危害国家安全、公共利益，不侵犯商业秘密和个人隐私、个人信息权益的前提下，纳入授权运营范围。

（3）为了鼓励数据创新和产业发展，引入更多的机构，激活数据要素市场，规范对运营机构的业务职责也做了一定的限制，避免出现垄断。

运营机构应依法依规在授权范围内开展业务，不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发。鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。

（4）为了消除公共部门“怕担责”的顾虑，规范中专门对干部行为进行了说明。

开展公共数据资源授权运营应鼓励和保护干部担当作为，营造鼓励创新、包容创新的干事创业氛围，同时坚决防止以数谋私。

三、授权运营模式

当前，各地针对公共数据授权运营开展了一系列多样性、创新性的探索实践：

一些地方采用授权单一主体统一运营的方式，以确保数据安全和授权运营工作的顺利开展。单一授权具有权威性，有利于通过地域数据整合实现价值最大化；但是集中授权存在市场效率不够高的问题，单一运营主体响应市场需求变化的速度可能有限。

一些地方采取授权多主体分散运营的方式，遵循效率原则和公平原则，致力于推动创新发展；分散授权的灵活性更好，有利于发挥市场主体主观能动性作用，但一定程度上也容易出现混乱，对监管的要求更高。同时，由于地域数据未能完全整合，数据可发挥的价值有限。

不论是单一还是分散授权运营模式，鼓励多元数据汇聚、多方主体参与共同开发的生态模式是公共数据授权运营创新实践的根本所在。

四、展望

总的来看，规范公共数据授权运营的方式、实施流程做出了明确的指导，核心目标是推动公共数据的供给和规范化运营。结合《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，公共数据的供给和运营必然会进入一个快速发展阶段。

不过，公共数据的开发利用最终要以市场需求为导向，除了加大公共数据的供给，还需要挖掘和拓展数据应用场景，通过业务场景牵引，才能真正释放数据要素价值。