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近年来，关于美国对华限制 AI 发展的讨论不绝于耳。从高端芯片的供应，到跨境投资的审查，再到数据和云服务的管理，这些举措已是科技领域普遍关注的动态。随着特朗普第二任期的开展，美国的限制性举措有进一步扩张之势，中国 AI 公司的合规运营和进一步发展也面临更加复杂的挑战。

这些限制举措并非凭空出现，其背后有一套复杂的法律和政策工具在运作。对于许多科技爱好者和非法律专业人士而言，这些操作可能显得有些晦涩。为此，本文旨在从法律专业的视角，解析美国具体运用了哪些法律和政策工具来构建 AI 领域的限制框架。¹

为何行政令成为主要制约手段

只要对科技行业的国际动态有一定关注，你大概已经注意到近年来，许多美国的对外科技政策都是以「行政令」（Executive Order）的形式做出的。那么，行政令具有怎样的特点和法律地位，为什么会成为美国 AI 限制政策的主要手段呢？

一个重要原因是颁布行政令比起立法要快捷得多。在美国，一部法律的诞生，通常要经历国会那套颇为耗时且程序复杂的「闯关游戏」。常见流程是由国会议员会提出一项法案（Bill），经过国会的相关委员会审议、听证会、辩论、修改和投票，最终形成能让两院达成共识的立法草案并送交给总统，在总统签署后正式成为法律。这个过程需要多方参与、反复博弈，自然快不了。

相比之下，行政令的「出炉」速度就要快得多。行政令是总统签署的官方指令，本身并非法律，其发布和生效无需国会点头。总统行政令为何能有如此「神通」呢？其权力主要来自两个方面。

一是宪法授权。美国宪法第二条规定，「行政权属于美利坚合众国总统」，并规定总统「应确保法律被忠实地执行」。行政令便是总统行使行政权的具体方式。二是国会的立法授权。国会在制定某些法律时，会特意「放权」给总统，允许总统在特定领域内通过发布行政令来制定具体政策，享有一定的自由裁量权。例如，2025 年 4 月特朗普政府发布了一些列针对中国加征关税的行政令，其权力来源是三部联邦法律：1962 年《贸易扩展法》、1974 年《贸易法》和 1977 年《国际紧急经济权力法》。这三部法律将「国家安全」语境下的最终决策权交给了美国总统，授予总统非常大的权限加征关税。

当然，总统的行政权也并非可以无限膨胀。理论上，国会和最高法院都拥有对其进行审查和制衡的手段。国会可以通过一项新法律来「覆盖」或废止总统的行政令，或者通过控制预算、切断资金来阻碍行政令的实施。但现实是，在两党政治和社会观点日益撕裂的今天，想在国会获得绝对多数票通过一项法案，其难度不亚于「蜀道难」。

此外，有时国会与总统在特定议题上（如对华政策）可能立场一致，例如在特朗普签署针对 TikTok 和微信的行政令后，参众两院也分别通过了禁止联邦政府设备使用 TikTok 的议案，形成了「组合拳」。

至于司法系统的制衡，最高法院在处理外交事务、国家安全这类高度政治化的问题时，往往采取比较审慎的态度，不太愿意进行过多的司法干预。当前，美国最高法院保守派占据多数，其主流观点也倾向于支持总统拥有充分的行政权力。

那么，有没有更快捷的方式来修改或废除行政令呢？答案是解铃还须系铃人：总统可以撤销自己签署的行政令，继任总统也有权废除前任总统的行政令。后文我们也会看到，美国对华政策的延续性，也体现在行政令的「接力」上，例如拜登政府就修改并延续了特朗普政府时期针对中国 AI 产业的一些限制政策。

可以说，总统行政令是美国政治制度的独特产物，并通过美国在全球的巨大影响力，辐射到世界各国及其产业链。美国限制中国 AI 产业发展的「组合拳」中，总统行政令扮演了关键角色。通过行政令，总统可以直接指示各大行政机构（如国防部、财政部、商务部等）出台具体规则并负责执行，从而在投资、产品出口、技术和服务等多个维度上构建起一张管制网络。

接下来，我们就从这些维度具体看看，美国是如何运用行政令这把「快刀」来限制中国 AI 产业的。

限制投资的行政令

其实，早在特朗普的第一个任期，美国就开始收紧对华投资，特别是针对科技行业的投资。拜登上任后，更是延续了这一趋势。

2020 年 11 月，特朗普签署了第 13959 号行政令，以「中国军工联合体及其参与的军事、情报和安全研发项目对美国构成威胁」为由，宣布国家进入紧急状态。紧接着，2021 年 6 月，拜登签署了第 14032 号行政令。这两道命令双管齐下，禁止所有美国投资者（无论是机构还是散户）购买或投资那些被美国政府认定为中国军事公司的公司证券。至于哪些公司会「上榜」，则交由美国国防部来具体点名。尽管当时这两项命令并未明确将矛头直指 AI 公司，但一些最终被列入名单的公司，如华为和海康威视，却「恰好」都深度参与到 AI 行业。

两年后，限制措施进一步升级。2023 年 8 月 9 日，拜登签署了第 14105 号行政令，针对所谓「受关注国家」对安全技术和产品的投资。这里的「受关注国家」，实际上指的就是中国（包括香港和澳门特别行政区）。这则行政令划定了三个关键的技术领域：半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能，并明确规定，「美国人士」（包括美国公民、永久居民、在美国境内设立的实体及其境外分支机构等）在这些领域对华投资将受到严格管制，某些交易需要向政府申报审查，另一些则直接禁止。

随后，美国财政部依据这项行政令，紧锣密鼓地制定了具体的实施细则，即所谓的「美国对外投资审查最终规则」，并已于 2025 年 1 月生效。根据这项规定，美国投资者被禁止参与（包括投资）那些涉及开发使用超过 10 的 25 次方次计算操作（整数或浮点运算），或使用生物序列数据的 10 的 24 次方次计算操作来训练的人工智能系统的交易。此外，如果交易涉及开发使用超过 10 的 23 次方次计算操作训练的 AI 系统，美国投资者则需要向财政部进行申报。这就像是给 AI 模型的算力划了一条红线。

目前，特朗普本届政府仍在评估这项行政令中的措施是否足以「充分保护美国国家安全」，言下之意，这项来自上届政府的行政令不仅不太可能被撤销，反而有可能被进一步「加码」，这与当前美国国会的对华强硬态度可谓不谋而合。例如，在 2025 年 4 月的一份美国众议院特别委员会报告中，就有国会议员要求商务部在计算能力之外，增加对 AI 使用目的的宽泛限制，例如「可能协助制造武器」等。

除了试图防止美国资本流向中国 AI 产业，美国政府还通过行政令，力图阻止外资「渗透」「偷师」美国本土的 AI 技术，以保护本国的 AI 产业、相关技术和数据。例如，拜登于 2022 年 9 月签署的第 14083 号行政令，就明确指示美国海外投资委员会（CFIUS）在审查外国实体对美国的投资时，要更加关注关键技术领域、网络安全风险和个人数据访问、供应链韧性等因素，并特别强调要对外国资本投资美国 AI 等关键技术采取更高的审查标准。

CFIUS 是一个跨部门的委员会，由财政部长担任主席，成员包括来自国防部、国务院、商务部等多个部门的代表，核心职责就是审查外国在美国的投资，判断这些投资是否可能损害美国国家安全。然而，CFIUS 如何具体界定和审查对「关键技术」的投资，很大程度上仍像一个不透明的「黑匣子」。在美国政府在认定哪些技术应被视为「关键」时，这种模糊性无疑提供了相当大的操作空间。

事实上，CFIUS 已经开始出手阻止涉及美国 AI 公司的交易。有消息称，CFIUS 曾迫使一家沙特风险投资公司出售其在 OpenAI 联合创始人 Sam Altman 支持的一家硅谷 AI 芯片初创公司中的股份，原因据称是担心该沙特风投与中国存在潜在联系。如果连间接涉华的沙特公司投资都可能受阻，那么直接涉及中国投资者的交易，其审查结果可想而知。

到了 2025 年 2 月，特朗普签署了一份名为「美国优先投资政策」的总统备忘录（Presidential Memorandum）。这种备忘录也是总统发布的一种行政指令，与行政令（Executive Order）相比，形式上更灵活一些，多用于内部指示或政策指导，本身不直接带有法律强制性，通常需要后续的行政命令或立法来具体落实，但它清晰地反映了总统的施政方针。该备忘录再次强调，CFIUS 应阻止中国对美国所谓的「关键战略资产」进行投资，这些资产的范围被进一步扩大，除了关键技术、关键基础设施、个人数据外，还可能包括医疗保健、农业、能源、原材料以及敏感军事设施附近的房地产等。

管控数据与云服务的行政令

除了资金，数据和 AI 相关的云服务也是美国政府重点布防的领域。同样，总统行政令是其主要的「武器」，名义也多是「保护国家安全」。

首先，2021 年 6 月，拜登签署了第 14034 号行政令，要求对那些可能访问大量美国人敏感数据的外国应用程序进行审查。虽然没有直接点名 TikTok 或微信，但显然是在明确表达其对中国访问、收集和处理美国人海量数据的能力的担忧。

2024 年 2 月，拜登又签署了第 14117 号行政令，明确指出 AI 功能和算法的发展，加剧了「受关注国家」收集大量敏感数据的风险，因此要求司法部制定法规，以防止美国人的大规模敏感个人数据和美国政府相关数据被转移到中国等国家。紧随其后，美国司法部于 2025 年 1 月发布了实施细则，并于当年 4 月开始生效，禁止、限制美国人参与那些涉及大量敏感个人数据或政府相关数据、且与中国等「受关注国家」或个体存在直接或间接联系的交易。

此外，美国政府还试图阻止美国公司向中国公司提供与 AI 相关的云服务，其核心目标是限制中国访问美国的数据中心以及用于训练 AI 模型的强大计算能力。例如，根据第 13984 和14110 号行政令，美国商务部于 2024 年 1 月发布了一份拟议规则（Proposed Rule）。这份拟议规则指出，大量 AI 开发者正在通过购买亚马逊 AWS、微软 Azure 和谷歌云等「超大规模云服务商」（Hyperscalers）提供的云端「基础设施即服务」（IaaS），来训练他们的 AI 模型。所谓 IaaS，可以理解为云服务商向用户出租虚拟的服务器、存储和网络资源，用户可以在此基础上部署和运行自己的软件，包括 AI 训练程序。

美国政府担心，来自中国等所谓「敌对国家」的行为者，可能会利用这些云服务编写恶意代码、扫描网络漏洞，或者诱骗用户泄露密码。因此，该拟议规则要求美国云服务提供商在「外国人」租用其服务来训练大型 AI 模型时，必须核实其身份，并向美国政府提交相关报告。不过，截至目前，这项规则仍处于「拟议」阶段，尚未最终敲定生效。

从芯片到模型的出口管制

除了总统层级的行政令，美国的行政主管部门也可以通过直接的行政措施，对美国的商品、软件和技术的进出口实施管制。其中，最直接相关的部门是美国商务部下属的工业与安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）——负责管理《出口管理条例》（Export Administration Regulations, EAR）的核心机构。

EAR 规范了相关商品、软件和技术的出口、再出口（即从一国出口到另一国后，再次出口到第三国）和国内转让（例如，在美国境内将受管制技术转让给外国人）。传统上，这些受管制的物品大多是「军民两用」物品，即同时具有民用和潜在的军事用途。然而，即使 AI 本身尚未被列为一个特定的、直接受出口管制的类别，但由于许多 AI 技术是软硬件的混合体，与之相关的产品和关键技术——例如高性能计算芯片——却可以被归入现有的管制范畴。

正是在 EAR 的框架下，美国商务部制定了多种具体的行政工具，对中国的科技公司实施制裁。

第一种工具是许多读者都听说过的实体清单（Entity List）。自特朗普在其第一个任期内打响对华贸易战的「发令枪」以来，许多在 AI 领域有建树的中国科技公司，如华为、商汤科技和旷视科技等，都被相继列入了这份「黑名单」。一旦上榜，这些公司想要获得源自美国的技术和产品，就必须向 BIS 申请特殊许可证。然而，这类许可证的申请，在实践中几乎都被「推定拒绝」，获批的可能性微乎其微。

而针对像华为这样的「重点关照对象」，BIS 还推出了专门适用的「外国直接产品规则」（Foreign Direct Product Rule, FDPR）。这条规则的特殊之处在于进一步扩大了管制范围，延伸到那些虽在外国生产、但生产过程采用了美国技术或设备的产品。这意味着，即使产品并非直接从美国出口，只要其「血统」中含有美国技术成分（例如，台积电使用美国设备和软件为华为代工生产的芯片），也可能受到美国的出口管制。

在 2025 年 5 月发布的指导性警示中，BIS 明确警告了业界：使用中国的高级计算 IC（主要是华为昇腾芯片）可能违反美国出口管制，并可能使公司受到执法行动。这些外国直接产品规则进一步冲击了半导体设备等对 AI 发展至关重要的支柱产业。

在地缘政治持续紧张的背景下，美国商务部将更多中国科技公司列入实体清单的步伐，似乎并没有放缓的迹象。

其次是针对 AI 芯片的管制。根据 EAR 的规定，像英伟达（NVIDIA）和 AMD 这样的 AI 芯片厂商，已被要求停止向中国出售其最先进的芯片。AI 芯片的出口管制制度相当复杂，我们不妨以英伟达的 GPU A100 为例来说明。美国政府给出了两个理由对其施加管制——维护地区稳定和反恐怖主义，由此要求对中国的出口需要向 BIS 申请许可证。但正如前述，这类申请原则上会被「推定拒绝」。

正是由于这些管制，英伟达不得不在 2023 年「特供」中国市场一款名为 A800 的芯片，在多个关键性能指标上相较于 A100 有所「缩水」，目的就是为了规避当时的出口管制红线。但在 2023 年 10 月，美国政府还是对向中国等国家出口超过特定性能阈值的集成电路施加了额外的许可要求，这其中不仅包括了 A100 和 A800，甚至还「预判」式地涵盖了未来可能出现的、能够达到一定总处理性能或性能密度的英伟达集成电路板。这项许可要求的适用范围非常广泛，如果一家公司的总部在中国，或者其最终母公司总部位于中国，那么它在美国的子公司向其出口相关产品也会受到限制。

目前，美国对华 AI 芯片的出口管制呈现出进一步收紧的态势。根据 2025 年 4 月的报道，英伟达据称已接到美国当局的通知，其为数不多目前仍可供应中国市场的 H20 芯片，也将面临出口管制的命运。拜登政府尾声时还制定了一项的临时规则，要求将全球市场分为三个等级，每级受限程度逐渐升高，中国和俄罗斯这些处于第三等级的市场将不得获取先进 AI 芯片。不过特朗普政府撤回了这项规则，预计未来将通过谈判设定针对各地区的规则。

此外，美国国会也有针对性的立法动态。2025年5月8日，参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）提出了《芯片安全法案》，旨在「防止先进美国芯片落入对手之手」，其中几项措施引发了高度争议。例如，该法案要求在出口管制芯片上设置位置验证机制，例如加密的 GPS 或区块链数字标识符等，以便实时监控跟踪芯片的转移和使用情况，甚至远程禁用。

最后是针对 AI 大语言模型的管制。这方面，像 Llama 这样的开源模型，传统上一般不属于出口管制的直接对象，因为其代码公开，难以控制其传播；但像 ChatGPT 这样的闭源模型，则被视为专有技术，因此受到美国出口管制的潜在约束。在 2025 年 1 月，也就是拜登总统任期的最后一个月，美国商务部密集推出了一系列规则，将那些使用了超过 10 的 26 次方次计算操作训练出来的闭源 AI 系统，也纳入了出口管制的范畴。这标志着美国的管制触角，正从硬件向更基础的 AI 模型软件延伸。

面对美国政府日益收紧的监管大网，那些寻求在美国市场发展或依赖美国技术的中国 AI 公司，正在想方设法地应对，市场上也已经出现一些有代表性的案例。

例如，一家名为 HeyGen 的 AI 视频初创公司，最初诞生于深圳，后来将总部迁至洛杉矶。近期，由于担心公司因其「中国背景」而在获取先进 AI 芯片或吸引高价值客户方面受阻，该公司据称已要求其中国投资者将所持股份出售给美国投资者，以期改变其所有权结构。

还有一些中国 AI 初创公司，如 DeepSeek，正另辟蹊径，通过专注于提升数据质量和优化训练技术来提高模型性能，例如使用高质量的、经过精心筛选的数据集，采用模型压缩、量化等技术减小模型体积，以及开发创新的模型架构解决方案等。这些努力旨在最大限度地利用现有计算资源，减少训练模型所需的原始计算能力，这样就能最大程度上不落入美国对华 AI 投资限制的计算能力阈值。

管制工具箱的「新货」与未来展望

美国对华 AI 的限制措施并非一成不变，其工具箱也在不断「上新」和「升级」。

行政手段方面，特朗普在 2025 年重返白宫后，针对美国整体 AI 战略提出了「保持和增强美国的全球 AI 统治地位」的核心目标，并获得了一些美国本土公司的支持。例如，OpenAI 提交的政策建议引发了广泛关注，其 CEO Sam Altman 在文件中将 DeepSeek 描述为「受中国政府掌控」的公司，并建议美国政府在芯片出口、数据限制等方面继续加大对中国 AI 发展的限制力度。

在立法层面，美国国会的动作也值得关注。例如，2025 年 1 月，有国会议员提出了《美国人工智能能力与中国脱钩法案》的草案，提议进一步限制包括教育机构在内的美国实体向中国出口 AI 技术、进行知识产权授权、开展研发合作，乃至限制中国 AI 学者赴美交流学习等。

在对云计算的限制方面，两党立法者联合提出的《远程访问安全法案》时隔一年又于 2025 年 4 月重新提上议程，并在众议院外交事务委员会获得了一致的两党支持。如果该法案通过，美国出口管制系统的范围将进一步扩大，中国公司将无法通过云服务的方式远程访问受限制的美国技术。

执法行动也在持续。例如，据报道，特朗普政府正在调查 DeepSeek 如何获得英伟达先进芯片，并要求英伟达提供协助，这便表明美国不仅在制定规则，也在积极监督和执行这些规则。BIS 于 2025 年 5 月发布的指导警示表示，如果将美国 AI 芯片用于训练和推理中国 AI 模型（即便是通过云计算服务远程访问），也可能构成违反出口管制规则，进而被列入实体清单。

总而言之，美国对中国 AI 技术发展的全方位政策限制，构成了一个复杂且不断演变的政策格局。可以预见的是，美国将在法律、总统行政令和行政举措并举的大框架下，持续推进对华 AI 产业限制措施，以应对其认为来自中国的挑战。